30 ноября 2016г.
1. Правовые ямы.
В первую очередь, начнём с того, что при проведении миротворческих операций их участники руководствуются тем, что имеют, а имеют они серьёзные пробелы в правовом регулировании.
Сложности в правовом регулировании действий многонациональных сил и миротворческих контингентов в условиях вооружённых конфликтов обусловлены отсутствием чёткой нормативно-правовой базы, что влечет за собой неопределенность и неэффективность осуществления основных его функций, направленных на поддержание международного мира и безопасности.
Это непосредственно препятствует формированию унифицированного подхода к определению понятия и статуса миротворца и создаёт неясность в том, какие нормы должны применяться к регулированию их деятельности. В частности, применяются ли к ним нормы МГП?
На наш взгляд, положение миротворцев может быть регламентировано Конвенцией о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала (далее – Конвенция), принятой в 1994 году, действие которой не распространяется на персонал, вовлеченный в военные деиствия против организованных вооруженных сил (ч. 2 ст. 2), однако, это не значит, что она не действует в отношении миротворческого персонала, который направляется, как и персонал ООН, в целях гражданского, полицейского, военного присутствия. Таким образом, положения данной Конвенции должны применяться и по факту применяются для регламентации защиты миротворцев, однако, остается нерешенным вопрос о правовом регулировании других составляющих статуса миротворцев.
Очевидно, что миротворец в отличие от комбатанта не является участником международных вооруженных конфликтов, он не входит в состав вооруженных сил воюющего государства, не имеет права применять военное насилие и быть его объектом. Также комбатант, в свою очередь, имеет право на обращение с ним как с военнопленным при попадании в руки неприятеля, но имеет ли на это право миротворец и можно ли его вообще взять в плен?
Исходя из сути миротворческой деятельности, миротворцев нельзя брать в плен, но ни в одном документе нет на это запрета. Тогда как быть, если миротворца пленили? Какими правами и гарантиями он обладает?
В Конвенции указано, что персонал (а, значит, и миротворцы) должен быть незамедлительно освобождён и возвращён ООН или другим органам, а также, что до освобождения с персоналом обращаются в соответствии с общепризнанными стандартами в области прав человека, и принципами и духом Женевских конвенций 1949 года. Также в ст. 20 Конвенции 1994 года сказано, что ничто в ней не затрагивает применимости международного гуманитарного права к персоналу ООН, занятому в ее операциях, или обязанности этого персонала уважать это право. Значит ли это, что к миротворцам могут применяться положения Женевской конвенции об обращении с военнопленными от 12 августа 1949 года? Военнопленными по смыслу данной конвенции могут быть лица, принявшие то или иное участие в военных действиях и попавших в руки противника - опять же миротворцы не соответствуют этим критериям.
2. Долго ли, коротко ли?
Помимо проблем, связанных со статусом миротворцев, возникают сложности в затянутой процедуре подготовки к проведению миротворческих операций. Может сложиться такая ситуация, что, пока Совет безопасности ООН определяет содержание мандата, обстановка резко меняется, и необходимо пересматривать цели и задачи такой операции. Или же мандат может потерять свою актуальность уже после его выдачи и более не соответствовать реальной обстановке. Так произошло с Миссией по наблюдению ООН в Грузии: к 2008 году Россия уже не признавала территориальную целостность Грузии с Осетией и Абхазией, а Тбилиси был более не заинтересован в РФ как посреднике для урегулирования конфликта. Существование Миссии ООН в том виде, в котором она отражала реалии событий 1990-ых годов, более не являлось актуальным в сложившейся к 2008 году обстановке.
Так, во время противостояния Израиля с боевиками Хезболлы на территории Палестины, миротворцы были размещены в южном Ливане на границе с Израилем в 1978 году. Изначально количество миротворцев ООН составляло 4 000 человек. К концу 2013 года миротворцев было уже 15 тысяч. В общей сложности, в период с 1978 по 2014 год в Ливане погибли 308 миротворцев.
Мы видим, как миротворческая операция растянулась на 36 (!) лет. Кол-во миротворцев и жертв конфликта с каждым годом только увеличивалось, миротворцы обвинялись в пассивном содействии боевикам "Хезболлы", и до сих пор миссия продолжает свою "временную" работу, и не ясно когда операция завершится.
Говоря о миротворческих операциях нельзя не сказать о Силах ООН по охране - миротворческая миссия на территории стран бывшей Югославии в 1992-1995 годах. Как говорят многие, самый позорный и трагичный эпизод в истории миссий ООН связан с событиями в Сребренице.
Миротворческие силы ООН позволили сербам захватить Серебреницу, в результате чего, погибло большое количество сербов и боснийцев.
То есть миротворческие силы фактически оставили Сербию на растерзание. Хотя их основной целью была как раз защита сербов и боснийцев. А в тоге в ответ на действия сербских сил НАТО нанесла авиаудары по территории Республики Сербской.
Но опять же, несмотря на это, операция ООН в Хорватии была прекращена только в 1998-м, а в Боснии и Герцеговине в 2002 году.
Но нельзя говорить от том, что затягивание миротворческих операций всегда сказывается негативно. Существуют случаи, когда продолжительное присутствие миротворческих сил было продиктовано складывающейся ситуацией. Так, самая продолжительная миротворческая операция - Миссия ООН на Кипре, началась в 1964 году и продолжается по настоящее время. С тех пор, как в 1974 года Кипр оказался разделён на греческую и турецкую части, Контингент ООН охраняет линию разделения сторон, и не допускает обострение конфликта до сих пор.
3. Без разрешения старших.
Еще одной проблемой является проведение региональными организациями миротворческих операций без получения мандата ООН. ООН преследует цель поддержания международного мира и безопасности, являясь самой масштабной организацией, учитывающей интересы стран всего мира, поэтому вопрос коллективной безопасности должен решаться именно ООН, а не региональными организациями. Проблема заключается в том, что региональные организации, например, НАТО, СНГ, ОДКБ и др., не получая мандат ООН на проведение миротворческих операций, не всегда могут эффективно достигать целей поддержания мира и порядка на международном уровне. Так было в 2003 году, когда США и страны-союзники, сфальсифицировав данные о наличии химического и ядерного оружия в Ираке, вторглись на его территорию. Данная операция была проведена без получения мандата ООН, что исключило проверку данных и повлекло тяжкие последствия.
После проведения операций НАТО в Югославии в 1999 году и упомянутой ранее в Ираке, можно сказать, сложилась практика проводить миротворческие операции региональными организациями без получения мандата Совбез ООН - другие организации тоже стали игнорировать это требование, к примеру, сейчас СНГ также проводит операции без мандата. При выполнении полномочий ООН на проведение военно- принудительных операций чрезвычайно важно, чтобы это совершалось с соблюдением международных правовых норм и, в частности, исключи тельного права Совета Безопасности на санкционирование подобных операций. Эта позиция должна соблюдаться и при решении вопроса о начале операции по принуждению к миру силами региональной организации. Отход от него нельзя послужить оправданием ссылками на гл. VIII Устава ООН, в которой говорится о возможности таких действий для региональных соглашений или органов. В ст. 53 этой главы однозначно сказано, что подобные принудительные действия не могут предприниматься «без полномочий от Совета Безопасности». На этом основании военные действия США и их союзников в Косово (1999) и в Ираке (2003) никак нельзя назвать правомочными и оправданными, несмотря ни на какую риторику о необходимости силового вторжения для защиты прав человека и содействии в создании демократического общества или в сохранении его ценностей.
4. Операции за территориальными рамками.
Кроме того, что региональные организации игнорируют получение мандата ООН, они осуществляют деятельность по проведению миротворческих операций, выходя за территориальные рамки. Так, Североатлантический союз продолжает обеспечивать поддержку Африканскому союзу (АС) в выполнении его миротворческих задач на Африканском континенте – далеко за пределами Евроатлантического региона. Да, может быть, такая экстерриториальность и преследует благие намерения, однако это не исключает лишь удовлетворение собственных потребностей, что противоречит самой сути проведения миротворческих операций, и нет механизма на сегодняшний день, который бы мог повлечь для региональных организаций негативные последствия.
5. Насколько эффективна позиция нейтралитета и объективности личного состава миротворческих сил?
Основным принципам миротворчества являются: нейтралитет и объективность личного состава миротворческих сил и применение ими оружия исключительно в качестве самообороны. Мы считаем, что эти принципы требуют изменений, так как зачастую стороны, вступившие в конфликт, в качестве миротворец отказываются исполнять мандат или выполняют его не по целевому характеру. И мы видим, что если одна из сторон конфликта идёт в столкновение с миротворцами, сохранение нейтралитета контингента ООН ведёт к неэффективности операций (например, в Руанде, Сомали, Югославии). Нежелание отличить агрессора от жертвы бьет по престижу миротворческих миссий ООН. Группы или одна из сторон, подписавшие соглашение, а затем отказывавшиеся от своих обязательств, не раз ставили под угрозу провала миротворческой операции в Камбодже, а в Анголе, Сомали и Сьерра-Леоне провоцировали начала нового витка кровопролитной гражданской войны. В Руанде они ответственны за убийство около 800 тыс. чел. О какой объективности и нейтралитете миротворцев можно говорить в подобных случаях?
Так, во время Миротворческой миссии Организации Объединенных Наций в Конго в 1960-1964 годах, миротворцы активно содействовали с одной из сторон конфликта - правительство Конго - в борьбе с сепаратистами. Было проведено 4 военные операции, и в итоге сопротивление было подавлено. В июне 1964 года войска ООН покинули страну.
Также, Миссия ООН в Ливане подвергалась критике обеих сторон конфликта Израиль и Ливан (в лице боевиков "Хезболла"). Израиль обвинял миротворцев ООН не только в пассивном содействии боевикам "Хезболлы", но и в активном сотрудничестве с этой организацией. "Хезболла", в свою очередь, обвиняла сотрудников ООН в превышении своих полномочий.
Что же делать?
В представлении ООН для достижения наиболее эффективного миротворческих операций необходимо опираться на следующие положения. Нужно:
- основываться на принципах согласия, беспристрастности и неприменения силы за исключением случаев самообороны и защиты мандата;
- представлять собой легитимную и авторитетную структуру, в частности в глазах местного населения. Несомненно, большие и ведущие державы в глазах обычных людей, нуждающихся в помощи, являются авторитетными. Однако не стоит забывать о том, что такой статус государств может быть всего лишь вуалью. Отметим, что примерно 70% миротворческих операций проводятся под удаленным командованием стран "пятёрки", то есть эти операции планируются, базируясь на стратегических интересах, а не жизненно важной сфере интересов государств, в которых они проводятся. Можем ли мы поручиться за то, что все государства-члены "пятёрки" осознают и понимают всю ответственность принимаемых решений, а также беспристрастно и объективно оценивают их последствия, не являясь сторон конфликта, а смотря на конфликт "сверху"?
- содействовать активному вовлечению в мирный процесс принимающей страны на местном и национальном уровнях. Очевидно, что в силу человеческого фактора это осуществить сложно. Эффективность такого вовлечения зависит от того, насколько заинтересованы в этом миротворческие силы. При создании видимости проведения миротворческой операции как, например, в Конго в 1960-х, теряется нейтралитет, а значит, и сама суть миротворческой операции.
Согласно статистике по данным ООН миротворческая деятельность ООН осуществляется на протяжении вот уже 68 лет, проведено больше 64 операций. Сама идея миротворческих операций, безусловно, уникальна, однако неудачи и явно лежащие на поверхности проблемы их проведения перечеркивают авторитет будущих операций. Это понимают все государства, а значит, они должны минимизировать негативный эффект совместными усилиями.
Список литературы
1. Зверев П. Г. Особенности современных миротворческих операций ООН // Молодой ученый. — 2013. — №11. — С. 528-530.
2. ООН на страже мира и безопасности во всем мире: статья // электронный ресурс URL: http://www.un.org/ru/aboutun/booklet/peace.shtml [Доступен на 31.10.2016 г.]
3. Самые известные миротворческие миссии ООН: статья // электронный ресурс URL: http://www.bbc.com/russian/international/2015/04/150413_un_missions [Доступен на 31.10.2016 г.]
4. Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) // Официальное издание ООН. - Нью-Йорк, 1998.
5. Успех миротворческих операций: статья // электронный ресурс URL: http://www.un.org/ru/peacekeeping/operations/success.shtml [Доступен на 31.10.2016 г.]
