24 января 2016г.
Ключевые слова: аренда земли, целевое использование, постоянное пользование, пожизненное владение, право на предоставление земельных участков.
В последние годы существования советского государства земельное законодательство было направлено на включение земли, хотя и с определенными ограничениями, в гражданский оборот, закрепление иных (кроме права собственности) вещных прав на землю, стимулирование возрождения крестьянских хозяйств, переход к новым рыночным условиям землепользования и обеспечение гарантий прав субъектов земельного оборота.
Первые шаги в этом направлении были сделаны в конце 1980-х годов. С принятием в 1988 г. Закона СССР «О кооперации в СССР», а также Указа Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1989 г. «Об аренде и арендных отношениях в СССР» и Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде 1989 г. были сняты запреты на сдачу земли (как и иных средств производства) в аренду, хотя право государственной собственности на землю оставалось незыблемым.
Следует отметить, что в ряде европейских стран действуют специальные законы об аренде сельскохозяйственных земель, в США и Англии институт аренды сельскохозяйственных земель также выведен за рамки гражданского права и его регулирование осуществляется специальным аграрным законодательством [1,c.32].
Согласно п. 3 ст. 37 Закона СССР «О кооперации в СССР» земельные угодья могли передаваться как членам кооператива, так и другим гражданам на условиях аренды на длительные сроки. Арендодателями могла быть как исполнительные комитеты Советов народных депутатов, так и колхозы и совхозы как первичные землепользователи. Как отмечается в литературе, в соответствии с указанным Законом сложилось три формы аренды земли: первая - внутрихозяйственная аренда (эти отношения также называли арендным подрядом); вторая - передача земли и других средств производства производственным подразделениям колхозов и совхозов и превращение этих подразделений в первичные кооперативы и третья – сдача колхозом, совхозом земли гражданам, которые не находятся с ними в членских или трудовых отношениях[2,с.137]. Однако существовали и другие мнения. Так, М.Ю. Галятин обоснованно считал, что термин «аренда» вообще неприменим к складывающимся отношениям, так как колхозы и совхозы не могут выступать в статусе арендодателя, поскольку не являются собственниками земли.
Основы законодательства об аренде 1989 г. закрепляли ее целевой характер: земля и иное арендуемое имущество использовались арендатором в заранее определенных арендодателем целях – для выполнения госзаказа на производство продукции установленного количества, ассортимента и качества или снабжения продукцией других хозяйств или хозрасчетных подразделений.
В литературе обращалось внимание на экономическую зависимость арендатора от арендодателя при внутрихозяйственной аренде[3,с.36]. Кроме того, отношения между сторонами внутрихозяйственной аренды достаточно часто выстраивались на нежелании арендодателя способствовать развитию деятельности арендатора, стимулировать его в рациональном использовании и охране земель, навязывании арендатору как слабой стороне правоотношений кабальных условий аренды колхозной земли.
С возрождением арендных отношений в сфере сельскохозяйственного землепользования возникла необходимость нормативного изменения объема земельных правомочий колхозов и совхозов, поскольку формально они продолжали оставаться первичными землепользователями, а фактически таковыми становились арендаторы. Кроме того, юридически колхозы и совхозы обладали землями на праве постоянного (бессрочного) пользования и, следовательно, не могли осуществлять правомочие распоряжения – передавать используемые земли в аренду.
Начало земельной реформе в России было положено еще в рамках СССР в связи с принятием 28 февраля 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, раздел IV которых полностью посвящен категории земель сельскохозяйственного назначения. Как и прежнее законодательство, Основы (ст. 11) закрепляли приоритет и гарантии сельскохозяйственного землепользования.
Вместе с тем, по нашему мнению, в Основах существовали определенные некорректные с точки зрения юридической техники положения и логические противоречия. Нет нужды доказывать, что земли данной категории должны предоставляться в первую очередь для ведения товарного сельскохозяйственного производства. Однако в ст. 23 Основ эта цель предоставления поставлена лишь на третье место (ей предшествуют предоставление земель сельскохозяйственного назначения гражданам СССР - для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального садоводства, огородничества и животноводства, а также кооперативам граждан СССР - для коллективного садоводства, огородничества и животноводства). Кроме того, для ведения товарного сельхозпроизводства земли предоставлялись не только гражданам СССР, колхозам, совхозам, другим сельскохозяйственным государственным, кооперативным, предприятиям, но и общественным организациям, хотя в ст. 24, специально посвященной землевладению колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, ни о каких общественных организациях не упоминается.
Согласно ст. 23 Основ колхозам и совхозам земля предоставлялась в постоянное владение, однако чем это постоянное владение отличалось от постоянного пользования, существовавшего в советское время, понять из Основ было нельзя. Несомненным достоинством Основ явилось дальнейшее развитие норм об аренде земли. Институт права собственности на землю в Основах не упоминался, а в качестве компромисса для граждан был введен новый титул (вещное право) - пожизненное наследуемое владение (ст. 5). Данное ограниченное вещное право и давало субъекту возможность самостоятельного владения и пользования земельным участком, а также возможность передать его по наследству, что приближало владельца по объему правомочий к собственнику земли, ибо передать по наследству можно только «свое», а не чужое имущество[4.c.13].
Поскольку переход имущества по наследству является разновидностью оборота этого имущества, представляется целесообразным подробнее рассмотреть титул пожизненного наследуемого владения с этой точки зрения.
К сожалению, Основы законодательства о земле не конкретизировали, что подразумевается под «наследуемым» владением, имеется ли в виду только наследование по закону или субъект данного права мог распорядиться им и по завещанию. Действовавшее в то время гражданское законодательство также не регулировало эти вопросы. Не прояснял ситуацию и Земельный кодекс РСФСР 1991 г. Анализ ст. 61 Кодекса, посвященной наследованию земельного участка крестьянского (фермерского) хозяйства (далее также – КФХ), допускает двоякое толкование. С одной стороны, в статье сказано, что земельный участок гражданина, ведущего фермерское хозяйство, передается по наследству одному из членов этого хозяйства по согласованию с другими членами хозяйства. Из этой нормы можно предположить, что гражданин (собственник или владелец участка) вправе сам выбрать наследника по согласованию с другими членами хозяйства и составить в пользу данного лица завещание. Однако такое согласование противоречит принципу свободы завещания и сущности завещания как односторонней сделки. Исходя из этого В.В. Устюкова полагала, что в данном случае все же законодатель имел в виду наследование по закону, когда после смерти наследодателя наследники сами определяют, кому из них перейдет право собственности на земельный участок или право пожизненного наследуемого владения им[5,c.29].
Далее в данной статье говорилось, что при отсутствии членов хозяйства земельный участок передается одному из наследников имущества умершего, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство. При наличии нескольких таких наследников выбор производится на конкурсной основе местным Советом народных депутатов, в ведении которого находится земельный участок. Из этого следовало, что не сам наследодатель в завещании, а местный Совет определяет, к кому перейдет право собственности или право пожизненного наследуемого владения, выбирая данное лицо из числа наследников по закону. Ст. 61 ЗК упоминала также о том, что споры о преимущественном праве наследования земельного участка рассматриваются в суде. Однако кто имеет преимущественное право, закон не определял.
При отсутствии наследников, желающих вести фермерское хозяйство, земельный участок передавался по наследству в размерах, установленных для ведения ЛПХ, для обслуживания жилого дома либо для садоводства. Наследник земельного участка имел право на получение стоимости отчуждаемого земельного участка, на который не переходит право собственности. Указанные формулировки свидетельствуют, что законодательство не предусматривало перехода земельного участка в общую собственность или в общее пожизненное наследование наследников, а участок всегда переходил в собственность или владение одного конкретного наследника.
Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 титул права пожизненного наследуемого владения из Земельного кодекса РСФСР был исключен, что создало на практике трудности, так как было неясно, на каком правовом титуле переходит к наследникам земельный участок, который ранее принадлежал наследодателю на праве пожизненного наследуемого владения. С принятием части первой Гражданского кодекса РФ 1994 г. титул пожизненного наследуемого владения землей был «восстановлен» в законодательстве (данный титул перечислен среди других вещных прав в ст. 216 ГК РФ).
Основы законодательства о земле 1990 г. впервые ввели принципиально новое положение о том, что членам колхозов и работникам совхозов, пожелавшим выйти из их состава и вести фермерское хозяйство, по решению Советов народных депутатов могли предоставляться земельные участки, изымаемые из земель указанных предприятий. Причем это право было безусловным, оно зависело только от волеизъявления самих граждан. Гражданам, не работающим в сельскохозяйственных организациях, предоставлялось право на получение земли из земель фонда перераспределения. Таким образом, на последнем этапе существования Союза ССР начался процесс законодательного решения проблемы возрождения фермерских хозяйств[6,c.51].
В соответствии со ст.ст. 7, 25 Основ для организации и ведения фермерского хозяйства земельные участки предоставлялись гражданам на праве пожизненного наследуемого владения или аренды. Кроме того, предусматривалась возможность иметь наряду с основным массивом и приусадебный земельный участок, а также разрешалось дополнительно арендовать земельные участки для производственных целей.
Следует отметить ту особенность, что земельный участок для ведения фермерского хозяйства предоставлялся не самому хозяйству, а именно создающему его гражданину – главе хозяйства. Кроме того, впервые юридически закреплялась регламентация частичного оборота сельхозземель, предоставленных не юридическому, а физическому лицу, ведущему фермерское хозяйство. Согласно ст. 25 Основ гражданин, ведущий КФХ, был вправе в случае потери трудоспособности передать право владения земельным участком или предоставлять его во временное пользование одному из членов семьи, ведущему совместно с ним фермерское хозяйство, а при отсутствии таковых и иным лицам в порядке и на условиях, устанавливаемых законодательством союзных и автономных республик.
Предельные размеры земельных участков, предоставляемых для ведения КФХ, устанавливались республиканским законодательством с учетом возможностей обработки земли преимущественно личным трудом членов хозяйства. Выдел конкретного земельного участка гражданину, пожелавшему вести КФХ, осуществлялся местными комитетами по земельной реформе и землеустройству по согласованию с соответствующим сельскохозяйственным предприятием. Окончательное решение по предоставлению земельного участка для ведения КФХ в соответствии со ст. 26 Основ принималось районным (городским) Советом народных депутатов. Основы установили и другие особенности оборота земель фермерского хозяйства. В частности, ст. 25 предусматривала, что земельные участки граждан, ведущих КФХ, разделу не подлежат. Право владения земельным участком передается по наследству на условиях, установленных законодательством.
Среди новых положений Основ законодательства о земле следует отметить регламентацию введения земельного кадастра. Ст. 49 устанавливала проведение количественной, качественной, экономической оценки земли, т. е. нормативно закреплялись требования, которые фактически предъявлялись при оценке имущества, которое могло находиться в свободном гражданском обороте. Однако в то время земля еще не рассматривалась как имущество.
Граждане также наделялись правом на получение земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для ведения ЛПХ, индивидуального садоводства, огородничества и животноводства. В ст. 20 Основ законодательства о земле впервые появилось новое юридическое понятие земельного участка для личного подсобного хозяйства, которое заменило понятие приусадебного участка, указывающего на пространственное расположение земли - при усадьбе. Новое понятие исходило из целевого назначения земельного участка. В Основах также было закреплено положение, согласно которому граждане СССР кроме права пожизненного наследуемого владения и аренды имеют и право на постоянное или временное пользование землей. На праве постоянного (бессрочного) пользования земля предоставлялась только для огородничества, сенокошения и выпаса скота.
Согласно ст. 53 Основ купля-продажа, дарение, залог, самовольный обмен земельных участков объявлялись недействительными, т.е. речь шла уже о гражданско-правовых последствиях совершения указанных сделок. В отличие от советского законодательства, об уголовной ответственности за совершение сделок с землей Основы не упоминали.
Оценивая значение Основ законодательства о земле 1990 г. с позиций сегодняшнего дня можно сказать, что они не разрешили кардинального вопроса, связанного с установлением права частной собственности на землю и не сыграли в связи с этим существенной роли в развитии земельного оборота. Тем не менее они заложили фундамент для вовлечения земли в гражданский оборот в качестве объекта недвижимого имущества.
Список литературы
1. Беляева З.С. Крестьянское (фермерское) хозяйство: изменения правового статуса // Государство и право.2006. № 6. С. 51.
2. Костик И. О правовом регулировании внутрихозяйственной аренды в АПК // Хозяйство и право.1991. № 3.С. 36.
3. Иконицкая И.А. Основы законодательства о земле // Хозяйство и право. 1990. № 7. С. 13.
4. Румянцев Ф.П., Нацвалова М.Ю. Новый закон ослабил правовую защищенность предпринимателей- землепользователей// Предпринимательское право,2013, №2.с.32.
5. Устюкова В.В. Четвертый советско-польский симпозиум по аграрному праву // Советское государство и право. 1989. № 6. С. 137
6. Устюкова В.В. Земельная правосубъектность крестьянского (фермерского) хозяйства // Право собственности на землю в сельском хозяйстве в Российской Федерации. М., 1996. С. 29.
