УЧЁТ МНЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ ПРИ ИЗМЕНЕНИИ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

    Требование об обязательном учѐте мнения населения муниципалитетов при изменении территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, основывается на норме, зафиксированной в части 2 статьи 131 Конституции Российской Федерации[2]. Схожее положение упоминается в Европейской хартии местного самоуправления, в статье 5 которой говорится, что при изменении территориальной сферы полномочий органов местной власти проводятся предварительные консультации с соответствующими местными общинами по возможности путем проведения референдума там, где это позволяет закон[1]. Однако вопрос о том, в каких формах допускается такой учѐт до сих пор остаѐтся спорным в научной среде.

     Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по «Удмуртскому делу» указывается, что учёт мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер. При этом местный референдум является наиболее адекватной формой учёта мнения населения в случаях  изменения границ муниципальных образований в связи с их  упразднением[5]. (Стоит отметить, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 06 октября 2003 № 131- ФЗ (далее в тексте – Закон о МСУ), на данный момент, референдум по вопросам установления и изменения границ муниципальных образований не проводится, вместо  него  предусмотрена процедура голосования по данному вопросу).

     В Определении Конституционного Суда Российской Федерации № 214-О-П от 6 марта 2008 года к возможным формам выражения учёта мнения населения муниципального образования отнесены так же решения представительных органов местного самоуправления[6].

    Так же данные формы были изложены в Законе о МСУ. Проанализировав их, И.В. Выдрин указывает на то, что законодательно установлено два режима участия населения при решении вопросов об изменении границ муниципальных образований: согласие населения и учѐт мнения населения[7, С.127], при чѐм согласие населения выражается путем голосования, либо на сходах граждан только в случаях:

-   изменения границ муниципальных районов, если оно влечет отнесение территорий входящих в их состав населѐнных пунктов или поселений к территориям других муниципальных районов;

-   изменения границ поселений, если оно влечет отнесение территорий населѐнных пунктов, входящих в их состав, к территориям других поселений;

-   разделения поселений;

-    изменения статуса городского поселения в связи с наделением или лишением его статуса городского округа.

   При этом законодатель так же добавляет формулировку о том, что должно учитываться мнение представительных органов соответствующих муниципальных образований.

    В остальных случаях мнение населения выражается представительными органами соответствующих муниципальных образований. Для его выявления и учѐта при принятии решений используется опрос граждан, результаты которого носят рекомендательный характер.

    В свете сказанного, следует согласиться с мнением И.Ф. Фасеева о том, что население муниципального образования должно рассматривается исключительно как субъект муниципально-правовых отношений, мнение которого не может быть выражено путем опроса населения, так как группа граждан, принявшая участие в опросе не идентична субъекту права (населению муниципального образования). Это связано с тем, что население муниципального образования представляет собой совокупность всех жителей территории местного самоуправления, а, следовательно, и форма учѐта мнения населения должна обеспечивать возможность каждому человеку участвовать в формировании этого общего мнения, что возможно только путем проведения голосования по вопросам установления и изменения границ муниципалитетов [11, С.16-17]. Так же согласимся с тем, что мнение населения должно в обязательном порядке учитываться при принятии решения об изменении территории муниципального образования, а в случае несогласия населения положительное решение по данному вопросу не может быть принято, так как если некое решение допускается с учѐтом мнения населения, то мнение, вопреки которому было принято это решение нельзя считать учтенным [11, С.16].

    Тем не менее, стоит сделать оговорку, что необходимость учёта мнения населения при изменении границ муниципальных образований не должна рассматриваться как исключительное право жителей муниципалитетов определять их границы. Действительно, как отмечает А.А. Замотаев, «в федеральном законодательстве отсутствуют нормы, устанавливающие, что при решении вопроса оптимального деления на территории муниципальных образований органы государственной власти должны руководствоваться исключительно мнением населения. Представляется вполне очевидной необходимость учѐта и иных, заслуживающих внимания обстоятельств» [9, С.14]. К их числу, разумеется, необходимо отнести финансово-экономические факторы, особенности административно-территориального деления и так далее. То есть учѐт мнения населения должен толковаться исключительно как невозможность изменить границы территорий, на которых осуществляется местное самоуправление без его согласия.

    Что касается опроса граждан, то, по мнению А.А. Замотаева, он может применяться как процедура, предшествующая какой-либо из обязательной форм учѐта мнения населения в целях повышения его адекватности[10]. По нашему мнению подобный подход является целесообразным, так как указанные меры могут помочь компетентным органам получить общие представления о позиции населения по указанным вопросам и принять взвешенное решение: выдвигать ли инициативу муниципально-территориальных изменений или нет.

     В рамках данной тематики внимание автора так же привлекли особенности процедуры изменения границы закрытого административно-территориального образования. Согласно нормам Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. № 3297-1, вся его территория является территорией муниципального образования, имеющего статус городского округа. При этом в случае установления или изменении границ ЗАТО или его преобразования не применяются требования российского законодательства об учёте мнения населения[3].

    Принимая во внимание то, что норма об обязательном учёте мнения населения зафиксирована в Конституции Российской Федерации, она никак не может ограничиваться нормой Закона Российской Федерации, и в случае изменения границ ЗАТО так же должна быть предусмотрена процедура голосования. Тем более, что так как все ЗАТО являются городскими округами, изменение их границ неизбежно приведет к изменению границ соседних муниципалитетов. На данный же момент при муниципально-территориальных изменениях не учитывается ни мнение населения ЗАТО, ни соседних муниципальных образований.

     Отдельно стоит обратить внимание на изменение границ муниципалитетов, причиной которого является изменение границ субъектов Российской Федерации. Автор работы считает неверным мнение Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера о том, что действующее федеральное законодательство не содержит указания на обязательность и форму выявления мнения населения при изменении границ между субъектами федерации и, следовательно, обязательным оно не является[8]. В Конституции Российской Федерации содержится норма, закрепляющая обязательный учёт мнения населения при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и если в ней нет оговорок, касающихся изменений границ муниципальных образований вследствие изменения границ субъектов Российской Федерации, то и мнение населения муниципальных образований, пространственные пределы которых предлагается изменить должно быть обязательно учтено в форме голосования. Если в итоге проведения голосования населением хотя бы одного из соответствующих муниципальных образований будет выражено несогласие, то границы между субъектами Российской Федерации изменены быть не могут.

     Таким образом, по мнению автора, единственной допустимой формой учёта мнения населения муниципалитетов при изменении границ территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, является голосование по вопросам изменения границ муниципальных образований. При этом исключения из правила об обязательности такого учѐта, связанные например, с изменением границ ЗАТО и субъектов Российской Федерации, не являются допустимыми, так как противоречат Конституции Российской Федерации.

 Список литературы

1.      Европейская хартия местного самоуправления : принята Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г. : ратифиц. Федеральным законом от 11 апреля 1998 № 55-ФЗ, вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года // Дипломатический вестник – 1998 – № 10

2.      Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г // Российская газета. – 1993. – 25 декабря.

3.      О закрытом административно-территориальном образовании : закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Ведомости СНД РФ и ВС РФ – 1992 – № 33, ст. 1915

4.      Об общих принципах организации местного самоуправления: федеральный закон от 06 октября 2003 № 131- ФЗ // Российская газета – 2003 – № 202

5.      Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собр. законодательства Рос. Федерации – 1997 – № 5, ст. 708

6.      Определение Конституционного Суда Российской Федерации N 214-О-П по жалобе гражданина Севашева Александра Васильевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 марта 2008 г. // Российская газета – 2008 – № 4653

7.      Выдрин И.В. Муниципальное право России : учебник / И.В. Выдрин – М.: Норма, 2008 – 320 с.

8.      Заключение Комитета Совета Федерации по федеральному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по вопросу об  утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью от 27 декабря 2011 г. // URL: http://mobile.council.gov.ru/press-center/news/16109/

9.      Замотаев А.А. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения / А.А. Замотаев // Журнал «Управа» – 2002 – № 1(2) – С.14-16

10.   Замотаев А.А. Учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление /А.А. Замотаев // Муниципальная власть – 1999 – № 4-5 – С. 9-10

11.   Фасеев И.Ф. Конституционно-правовые принципы регулирования учета мнения населения при изменении территорий местного самоуправления / И.Ф. Фасеев // Конституционное и муниципальное право – 2009 –№13 – С. 15-23