24 января 2016г.
В общественном мнении авторитет государственных органов напрямую связывается с уровнем нравственности сотрудников. Моральный облик – это самый трудно формируемый и самый ценный слой в структуре личности и общества, поэтому от уровня нравственности, моральных устоев сотрудников УИС как проводников политики государства во многом зависит не только авторитет власти, эффективность реализации стратегических целей и конкретных решений на всех уровнях, но и социальное самочувствие общества.
В деятельности современной уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, к сожалению, мы можем наблюдать проявления коррупции. Полагаем, формирование морального облика сотрудника УИС является одним из важных способов противодействия коррупции.
Следует отметить, что, с одной стороны, профессиональная деградация, моральный дефицит, системный кризис управления и разрушение нравственных устоев общества приводит к коррумпированности сотрудников УИС; с другой, – трансформация социально-политической системы, экономических отношений, переоценка ценностей создают множество нестандартных ситуаций, которые не регулируются правовыми нормами ввиду их отсутствия или устаревания. В советские годы в нормах права требовалось обязательное использование нравственных норм, поскольку без обращения к ним правовые нормы не могли быть правильно применены [6, С. 67]. Сегодня не существует сформулированных норм нравственности (запреты и дозволения) для использования сотрудниками УИС в конкретной ситуации.
Как показывает зарубежный опыт, важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства является законодательство. Принятие соответствующих законов, как правило, становится первым шагом при создании системы управления административной этикой и ее отдельных составляющих [2, С. 63]. На законотворчество в данной сфере влияет специфика государственной службы, которая неизбежно вытекает из ее природы и заключается в том, что она одновременно, является, во-первых, социально-политическим институтом, во-вторых, – сферой профессионального слоя управленцев, а в-третьих, – властной структурой.
Однако западные исследователи выделяют целый ряд как «идеологических», так и «технических» недостатков использования законов в качестве инструмента управления административной этикой [1, С. 9]. Во- первых, жесткое законодательное регламентирование поведения государственных служащих в определенном смысле противоречит основным принципам этической реформы государственного управления. Подобный подход должен был способствовать формированию определенного морального климата государственной службы, который «гарантировал» бы надлежащее поведение сотрудников в любых ситуациях, в том числе не предусмотренных нормативными актами. Во-вторых, механизм разработки и принятия законов во многих странах недостаточно гибок. Особенности законодательного процесса часто не позволяют оперативно реагировать, например, на изменение требований к государственной службе со стороны общества или на появление новых проблемных областей, нуждающихся в регулировании. Поэтому в законодательстве большинства стран закрепляются базовые принципы поведения, тогда как подробные стандарты содержатся в подзаконных нормативных актах.
Традиционно стандарты поведения государственных служащих содержатся в специальных нормативных актах, получивших общее название «кодексы поведения государственных служащих». Большинство стран, в том числе и европейских, при принятии кодексов поведения государственных служащих шло по одному общему пути. В основе кодексов поведения всех государственных служащих, которые можно назвать «кодексами поведения первого уровня», находятся международные акты, отражающие общие принципы поведения госслужащих: Международный кодекс поведения государственных должностных лиц [3], Модельный кодекс поведения для государственных служащих [4]. Стандарты поведения, предназначенные для всех государственных служащих, значительно менее детализированы по сравнению с «Нормами этичного поведения служащих исполнительной ветви власти» [5].
Кодексы первого уровня лишь задают общие ориентиры и не предназначены для подробной регламентации деятельности чиновников. Кодексы поведения первого уровня разрабатывает орган, координирующий управление административной этикой, и утверждает, как правило, глава исполнительной власти.
Самые подробные правила поведения государственных служащих содержатся в «кодексах поведения второго уровня», которые разрабатывают и принимают исключительно для своих служащих отдельные органы исполнительной власти. Особенно распространены специальные кодексы поведения для правоохранительных органов [1, С. 40]. В кодексах поведения служащих министерств, ведомств и т.п. подробно характеризуются проблемные ситуации, с которыми может столкнуться служащий конкретного государственного органа в процессе исполнения своих обязанностей, и содержатся детальные правила поведения в подобных ситуациях.
Например, кодексом первого уровня государственному служащему может быть предписано проявлять осторожность при получении ссуд от кредитных организаций [1, С. 41]. Тогда в кодексе второго уровня могут содержаться правила, устанавливающие, какому должностному лицу государственный служащий должен сообщать о получении ссуды, у каких организаций государственным служащим конкретных государственных органов запрещено брать кредиты и ссуды и т. п. [1, С.41].
Главным преимуществом основной модели построения кодексов поведения является то, что подобная модель позволяет учесть специфику различных органов и при этом сохранить единство ценностей и этических стандартов государственной службы. Подобный подход с недавнего времени используется и в нашей стране, в частности для уголовно-исполнительной системы.
Так, решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г (Протокол № 21) был одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Ядро данного документа составили Международный кодекс поведения государственных должностных лиц и Модельный кодекс поведения для государственных служащих. На основе вышеуказанного Типового кодекса органы исполнительной власти создают собственные Кодексы поведения, характерные для своей сферы.
Стоит отметить, что идея, заложенная в указанной системе западными реформаторами, к сожалению, отражается в российском законодательстве ненадлежащим образом. Так, если сравнить Типовой кодекс и Кодекс этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовно- исполнительной системы, то можно увидеть, что последний вместо того, чтобы конкретизировать Типовой кодекс, отразив специфику УИС и подробно детализировав общие нормы, в сокращенной форме его копирует(!).
Как показывает проведенный анализ состояния законодательства о государственной службе, в России основные элементы этической инфраструктуры государственной службы, в том числе в УИС, далеки от совершенства. Приняты лишь некоторые необходимые нормативные акты, которые на сегодняшний день нуждаются, по крайней мере, в серьезной доработке. Одной из причин такого подхода к этическим реформам государственного управления в России является, на наш взгляд, недостаточное знание мирового опыта управления административной этикой. Российские реформаторы не всегда правильно представляют сложность и комплексность этических мероприятий, обращая внимание лишь на наиболее известные виды институтов или нормативных актов (кодексы поведения). Считаем, понимание комплексности управления административной этикой (или так называемой этической инфраструктуры) [2, С. 62] и знание различных вариантов конкретных этических мероприятий могут оказаться полезными при проведении реформы этики в пенитенциарной системе России. Для того чтобы быть эффективной, уголовно-исполнительная система должна основываться на прочном духовно-нравственном фундаменте. Это даст возможность рассматривать моральный облик сотрудника УИС как элемент его служебного поведения, без которого невозможно исполнять возложенные на него функции и задачи.
Список литературы
1. Административная этика как средство противодействия коррупции. Московский Центр Карнеги. 2003. № 4.
2. Вечер Л. С. Нравственные регуляторы антикоррупционного поведения менеджеров // Инновационные процессы и корпоративное управление: Сб. статей IV межд. заочной науч.-практ. конф., Минск, 30 мар. 2012 г. под общ. ред. В. В. Апаносович / Минск, Национальная библиотека, 2012.
3. Международный кодекс поведения государственных должностных лиц / Резолюция 51/59 Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г. // СПС «Гарант».
4. Модельный кодекс поведения для государственных служащих (приложение к Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. N R (2000) // СПС «Гарант».
5. Нормы этичного поведения служащих исполнительной ветви власти // http://www.4uth.gov.ua/usa/russian/government/standards.htm
6. Хецуриани Д. Г. Значение моральных норм при применении норм гражданского права // Правоведение. 1982. № 5.
