19 июня 2016г.
Письменная форма конституционного судопроизводства – это организационная форма судопроизводства, в которой орган конституционного судебного контроля рассматривает и разрешает дела в заседаниях без проведения слушаний, оценивая письменные материалы и документы дела.
В зарубежной практике конституционного судебного контроля широко используется названная форма осуществления конституционного правосудия [4, С. 334–335; 5, С. 15 – 16; 6, С. 39 – 42; 10, С. 5 – 13; 11, С. 178 – 182], что значительно способствует «результативности» судопроизводства. Письменную форму конституционного судопроизводства или письменное производство, исторически связывают с инквизиционным процессом [1, С. 18 – 24], она естественным образом присутствует (является неотъемлемой частью) в конституционном судебном процессе стран семьи континентального права. Вместе с тем Россия, выбрав европейскую модель конституционного контроля, долгое время не имела установленных законодательством соответствующих возможностей для проведения конституционного судебного процесса в письменной форме: этот вид производства не был предусмотрен ни в Законе РСФСР от 06.05.1991 «О Конституционном Суде РСФСР» (далее Закон 1991 г.), ни в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее – ФКЗ о КС РФ) до 2011 года.
При этом следует заметить, что некоторые моменты организационного характера, которые в будущем способствовали появлению письменного производства, были отмечены многими народными депутатами РСФСР еще при обсуждении проекта первого Закона о Конституционном Суде РСФСР. В частности, было замечено, что «задачи Конституционного Суда сформулированы чрезвычайно широко и не соотнесены с его реальными возможностями. Конституционный Суд просто захлебнется в потоке ходатайств, индивидуальных жалоб…» [9, С. 55].
С известной долей условности к «зачаткам» письменного производства в конституционном судебном процессе в России можно отнести положения статьи 72 Закона 1991 г., в соответствии с которыми Конституционный Суд РСФСР имел право в определенных случаях в заседании без приглашения сторон распространить ранее состоявшиеся решения на другие дела, возникшие в связи с индивидуальными жалобами12.
Распространение решений было возможно, во-первых, если жалобщик заявлял аналогичное требование по тому же обыкновению правоприменительной практики, конституционность которого ранее проверялась Конституционным Судом РСФСР (п.1 ст. 72 Закона 1991 г.)13. Такое право отчасти нивелировало действие решения Суда, которое касалось только указанных в жалобе правоотношений и, следовательно, последствия решения были действительны только для заявителя.
9 См.: Закон РСФСР от 06.05.1991 «О Конституционном Суде РСФСР» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 19. Ст. 621.
10См.: Решение Конституционного Суда РФ от 16 марта 1993 г. № 10-Р о распространении постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1992 г. по делу о проверке конституционности правоприменительной практики расторжения трудового договора по основанию, предусмотренному пунктом 1¹ статьи 33 КЗоТ РСФСР, на дело, возникшее в связи с индивидуальной жалобой Е.И. Шишовой // Официальный сайт Конституционного Суда Российской Федерации URL: http://www.ksrf.ru. Дата обращения: 10.05.2016.
Во-вторых, если оспариваемое обыкновение правоприменительной практики основывалось на международном договоре или нормативном акте, ранее признанном неконституционным решением Суда или ставшим недействующим в связи с таким решением (п. 2 ст. 72 Закона 1991 г.).
В-третьих, индивидуальный жалобщик мог просить подтвердить конституционность или неконституционность определенного международного договора, нормативного акта или обыкновения правоприменительной практики, ссылаясь на решение Суда (п.3 ст. 72 Закона 1991 г.).
В соответствии с указанными законоположениями граждане могли «получить» решение Конституционного Суда РСФСР, на основании которого можно было требовать от государственного органа или должностного лица пересмотра решения по своему делу, либо искать защиту или восстановление своего нарушенного права в суде общей или арбитражной юрисдикции. Подобный способ защиты прав и законных интересов граждан был громоздок, но действенен и актуален. Во-первых, он был нацелен на персональное разрешение проблемы. Во-вторых, в соответствии с процессуальным законодательством того времени решение Конституционного Суда РСФСР о неконституционности международного договора, нормативного акта или прекращение их силы действия в связи с этим решением, не являлось в судах основанием для пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам. Поэтому решение о распространении другого решения Конституционного Суда РСФСР позволяло начинать заново судебное разбирательство, разрешая его уже без применения нормативного акта, признанного неконституционным.
Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» не были восприняты идеи письменного производства, увеличение количества разрешенных дел предполагалось достичь введением палатной структуры Суда, но потребность в конституционном судопроизводстве оказалась столь высокой, что постепенно в работе Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд РФ) стала складываться практика, восполнившая отсутствие письменной формы в конституционном судебном процессе. На распорядительном заседании Судом выносились определения об отказе в рассмотрении запроса или жалобы в публичном заседании, но одновременно с разрешением в таком определении по существу вопроса, обозначенного в обращении. Такого рода определения, где правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом РФ в ранее принятых им решениях, распространялись на аналогичные правовые ситуации, позднее получили название «определений с позитивным содержанием» и с 2007 года стали обозначаться литерой «О-П».
Долгое время такие определения оставались единственной формой письменного производства, введенной и существующей только в практике Конституционного Суда РФ. Вместе с тем, не имея официального статуса, определения «О-П» были лишены возможности эффективно влиять на правоотношения [5, С. 16; 8, С. 59], что требовало их «легализация», законодательного оформления письменного судопроизводства. Проблема имела два аспекта: материально-правовой и процессуальный. Во-первых, требовалось определить юридическую силу определений «О-П»; во-вторых, установить необходимые процедурные правила.
Вопрос был не таким простым, как могло показаться на первый взгляд, если только не пойти по пути нормативного закрепления права выносить итоговые решения в форме «определений с позитивным содержанием». Ядро решения Конституционного Суда РФ, в том числе и определения с позитивным содержанием, составляет правовая позиция по конституционно-правовому вопросу, явившегося причиной обращения. При этом в ФКЗ о КС РФ не было отражено понятие правовой позиции (часть пятая статьи 79 ФКЗ о КС РФ, содержащая соответствующие нормативные положения, введена Федеральным конституционным законом от 03.11.2010 № 7-ФКЗ). Решение, принятое на основе выработанной Конституционным Судом РФ правовой позиции, может признавать норму неконституционной, соответствующей Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ), давать ей конституционное истолкование. Такой вид решения Суда как признание нормы конституционной в ее выявленном конституционно-правовом смысле не закреплен в ФКЗ о КС РФ. Соответственно, к решениям, принятым без участия сторон судебного процесса, могли быть предусмотрены дополнительные требования, обеспечивающие их правомочность. Кроме того, следовало учитывать наработанное практикой Суда разнообразие определений «О-П», среди них можно выделить такие, в которых:
распространялись сложившиеся правовые позиции на аналогичный предмет разбирательства (аналогичные правовые ситуации)14;
разъяснялся конституционно-правовой смысл нормы в случаях, когда вопрос был разрешен Конституционным Судом РФ в ранее принятых решениях, сохраняющих свою силу, но в ходе применения (возможного применения) по конкретному делу ей было (могло быть) придано истолкование, расходящееся с ее конституционно-правовым смыслом15;
14 Например, Определение Конституционного Суда РФ от 08 февраля 2007 г. № 252-О-П // Вестник Федеральной палаты адвокатов РФ. 2007. № 4; Определение Конституционного Суда РФ от 04 декабря 2007 г. № 964-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 2 и др.
давалось более развернутое обоснование и конкретизация, уточнение, а иногда интерпретация (с учетом текущего развития правоотношений) ранее принятых правовых позиций16;
результатом такой конкретизации и уточнения становилась не конституционная оценка нормы, а разъяснение (толкование) нормы права, ее правильное применение17;
отсутствовали решения по аналогичным вопросам, констатировался пробел в законодательстве, но Суд не видел необходимости в проведении публичного заседания для разрешения дела по существу18.
Соответственно возникал вопрос, каким определениям с позитивным содержанием следует придать статус постановления, каким должен быть критерий допустимости рассмотрения дел без проведения обычного судебного заседания. Таким критерием можно было определить или чисто усмотрение Суда, или установить некоторые материально-правовые (например, аналогию предмета разбирательства, наличие применимых в деле ранее сформулированных правовых позиций Суда), или процессуальные (отказ сторон от участия в процессе) ограничители. Требовалось разработать необходимые правила «письменного» процесса.
Законопроект, направленный на оптимизацию конституционного судопроизводства, в том числе предусматривающий письменную форму судебного процесса, был внесен в Государственную Думу Российской Федерации 27 сентября 2010 года Президентом Российской Федерации (Проект № 431379-5). Уже 3 ноября 2010 года Президент РФ подписал Федеральный конституционный закон № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»19. Изменения и дополнения ФКЗ о КС РФ вступили в силу с 09 февраля 2011 г.
Заседания Конституционного Суда РФ без проведения слушаний стали новой организационной формой конституционного судопроизводства (Ст. 20 ФКЗ о КС РФ).
Главный нормативный материал о новой форме судопроизводства содержится в статье 47.1 ФКЗ о КС РФ.
В части первой статьи 47.1 ФКЗ о КС РФ определены критерии допустимости рассмотрения дел в новой процедуре, названы субъекты обращения в Конституционный Суд РФ, перечислены формы нормативных правовых актов, подлежащих нормоконтролю. В части второй статьи 47.1 ФКЗ о КС РФ установлено право органов, принявших и подписавших оспариваемый нормативный правовой акт, или заявителя подавать ходатайство против применения письменной процедуры. Части 3, 4 и 5 статьи 47.1 ФКЗ о КС РФ регулируют некоторые процессуальные вопросы хода подготовки и рассмотрения дела.
На письменное производство распространяются все принципы конституционного судопроизводства (ст. 29 – 35 ФКЗ о КС РФ). В статье 35 ФКЗ о КС РФ подчеркнуто, что стороны пользуются равными правами и возможностями по отстаиванию своей позиции на основе состязательности в заседании Конституционного Суда РФ, в том числе и в заседаниях без проведения слушаний. Вместе с тем, принцип состязательности сторон реализуется в процедуре письменного производства «в виде состязания документов» [7, С. 61].
Постановление, принятое по итогам рассмотрения дел в процедуре применения статьи 47.1 имеет такую же юридическую силу, как и все решения Конституционного Суда РФ; оно вступает в силу со дня его официального опубликования (ст. 79 ФКЗ о КС РФ).
В статье 100 ФКЗ о КС РФ предусмотрена специальная формулировка постановления, принимаемого по итогам рассмотрения дела в заседании без проведения слушания.
Дальнейшим шагом в направлении развития процедуры письменного производства стал Федеральный конституционный закон от 04.06.2014 № 9-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»20. Отправление правосудия Конституционным Судом РФ в порядке применения статьи 47.1 было названо законодателем успешно пройденным периодом, носившим в определенном смысле экспериментальный характер21. Дальнейшее развитие эта новая организационная форма конституционного правосудия получила, в том числе, с учетом сложившейся практики Конституционного Суда РФ [2, С. 1584 – 1585; 3, С. 2750]. Изменения коснулись части первой и второй статьи 47.1 и пункта 3 части первой статьи 43, кратко их можно описать следующим образом:
1) право проводить абстрактный конституционный контроль распространено на новые объекты нормоконтроля (федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции или уставы субъектов Российской Федерации), что позволило Конституционному Суду РФ рассматривать и разрешать дела о соответствии Конституции РФ всех нормативных правовых актов, указанных в пункте 1 части первой статьи 3 ФКЗ о КС РФ;
2) основания рассмотрения дел в порядке применения статьи 47.1 приведены в соответствие с практикой Конституционного Суда РФ: Суд должен прийти к выводу о том, что вопрос может быть разрешен на основании содержащихся в ранее принятых постановлениях Конституционного Суда РФ правовых позиций и проведение слушания не является необходимым для обеспечения прав сторон;
3) исключена возможность «повторной проверки» нормы, признанной неконституционной;
4) ходатайство органов государственной власти с возражением против применения письменной процедуры разрешения дела перестало носить императивный характер.
Отметим, что статья 47.1 ФКЗ о КС РФ только в общих чертах определяет процедуру письменного производства, поэтому в связи с изменениями ФКЗ о КС РФ возникла необходимость доработки Регламента Конституционного Суда. Он был доработан и принят в редакции решения Конституционного Суда РФ от 24 января 2011 года22, и в дальнейшем скорректирован 8 июля 2014 г. с учетом положений Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 9-ФКЗ. Именно Регламентом Конституционного Суда подробно регулируется порядок разрешения дел в процедуре применения статьи 47.1 ФКЗ о КС.
Федеральный конституционный закон от 14.12.2015 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» расширил полномочия Конституционного Суда правом разрешать вопрос о возможности исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод человека. Рассмотрение этой новой категории дел, а также толкование положений Конституции РФ, устраняющее неопределенность в их понимании при решении вопроса о соответствии Конституции решения международной инстанции, отнесено к процедуре письменного производства.
Таким образом, особенностью в истории развития письменного производства в Конституционном Суде РФ можно назвать то, что законодательство следовало за практикой конституционного судопроизводства и закрепило уже фактически сложившиеся процессуальные отношения. Дальнейшее совершенствование письменного производства обусловливается растущей востребованностью конституционного правосудия, соответствует требованиям времени, учитывает практику Конституционного Суда РФ.
15 Например, Определение Конституционного Суда РФ от 04 июня 2007 г. № 423-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 6; Определение Конституционного Суда РФ от 05 марта 2009 г. № 278-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 5 и др.
16 Например, Определение Конституционного Суда РФ от 06 марта 2008 г. №214-О-П // Собрание законодательства РФ. 2008. № 18. Ст. 2092; Определение Конституционного Суда РФ от 20 марта 2008 г. № 244-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2008. № 5 и др.
17 Например, Определение Конституционного Суда РФ от 03 июля 2007 г. № 681-О-П // Собрание законодательства РФ. 2007. № 46. Ст. 5643; Определение Конституционного Суда РФ от 15 января 2008 г. № 294-О-П // Собрание законодательства РФ. 2008. № 29 (ч. 2). Ст. 3576 и др.
18 Например, Определение Конституционного Суда РФ от 03 июля 2008 № 676-О-П // Собрание законодательства РФ. 2009. № 5. Ст. 676; Определение Конституционного Суда РФ от 17 декабря 2008 г. № 1055-О-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2009. № 3 и др.
19 См.: Федеральный конституционный закон № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010, № 45. Ст. 5742.
20 Собрание законодательства РФ. 2014. № 23. Ст. 2922.
21 См. Пояснительную записку к проекту Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» / Законопроект № 519829-6 Официальный сайт Государственной Думы РФ URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=519829-6&11. Дата обращения: 10.05.2016.
22 См.: Регламент Конституционного Суда РФ (ред. от 24.01.2011) // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. № 1.
Список литературы
1. Арановский К.В. О письменном производстве в конституционной юстиции России // Журнал конституционного правосудия. – 2011. – № 2. – С. 18–24.
2. Боброва Т.М. Проверка Конституционным Судом РФ конституционности законов в процедуре
письменного производства (2011 и 2012 гг.) // Актуальные проблемы российского права. – 2013. – № 12. – С. 1580 – 1587.
3. Боброва Т.М. Развитие законодательства о письменном производстве в Конституционном Суде Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. – 2014. – № 12. – С. 2746 – 2752.
4. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: учеб. пособие / Н.В. Витрук. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: ИНФРА-М., 2010. – 592 с.
5. Витрук Н.В. Виды производств в Конституционном Суде Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. – 2009. – № 6. – С. 11–17.
6. Керимов А.Д., Нуриев Г.Х. Особенности европейского конституционного судопроизводства. – М.: Евраз. науч.-исслед. ин-т проблем права, 2012. – 80 с.
7. Кокотов А.Н. Осуществление Конституционным Судом Российской Федерации конституционного контроля: насущные вопросы развития // Конституционное правосудие. Вестник конференции органов конституционного контроля стран новой демократии. – 2011. – № 3 (53). – С. 57 – 67.
8. Князев С.Д. Институт письменного производства в Конституционном Суде России: Законодательные новеллы и реалии правоприменения // Актуальные проблемы теории и практики конституционного судопроизводства: Сборник научных трудов. – Казань: ООО «Офсет-сервис», 2012, Вып. VII. – С. 59–70.
9. Митюков М.А. Штрихи к истории Конституционного Суда Российской Федерации // История. Право. Политика. – СПб., 2011. – № 1. –С. 56–59.
10. Митюков М.А., Станских С.Н. Письменное разбирательство в конституционном судопроизводстве: Россия и опыт зарубежных стран // Государство и право. – 2005. – № 10. – С. 5–13
11. Нуриев Г.Х. Европейская модель конституционного судопроизводства: монография. – М.: Норма: ИНФРА-М. 2012. – 224 с.
