Новости
09.05.2023
с Днём Победы!
07.03.2023
Поздравляем с Международным женским днем!
23.02.2023
Поздравляем с Днем защитника Отечества!
Оплата онлайн
При оплате онлайн будет
удержана комиссия 3,5-5,5%








Способ оплаты:

С банковской карты (3,5%)
Сбербанк онлайн (3,5%)
Со счета в Яндекс.Деньгах (5,5%)
Наличными через терминал (3,5%)

К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ (ПУБЛИЧНОЙ) АДМИНИСТРАЦИИ В РОССИИ

Авторы:
Город:
Киров
ВУЗ:
Дата:
11 июня 2017г.

Аннотация: в статье рассматриваются проблемы формирования государственно (публичной) администрации в России в XIX веке.

Ключевые слова: административное право, наука, государственное управление, публичное право, государственная (публичная) администрация.

А. Ф. Евтихиев утверждал, что слово государственная (публичная) администрация стало одним из общеупотребительных названий, которые кажутся настолько простыми, что не требуют пояснений [1, с. 7, 56]. Но разные авторы вкладывают в него различное содержание. Русский ученый считал, что «на отечественной администрации лежит тяжелая обязанность по созданию условий безопасности и благосостояния граждан» [1, с. 7, 39]. В Российской Империи (с 1832 г.) администрация была представлена центральной и местными администрациями, а также органами местного самоуправления [3]. Система административных учреждений являлась следующей: 1) по степени власти различалось верховное (Государь, которому власть управления принадлежала в полном объеме) и подчиненное управление (из «“подлежащих мест и лиц”, облеченных определенною степенью власти»; 2) по пространству деятельности выделялись центральные (император, Совет Министров, Департаменты и Особые Присутствия Государственного Совета, Сенат, министерства и некоторые другие административные учреждения, которые распространяли свою деятельность на всю территорию государства) и местные (действовали в пределах определенного территориального района) [2, с. 97–101]. К местным правительственным органам внутреннего управления относились губернаторы, генерал-губернаторы, градоначальники и другие, которые являлись представителями высшей правительственной власти в губерниях (Общее Учреждение Губернское; Свод Законов, изданный в 1892 г., т. II).

Право на издание (принятие) нормативных правовых актов имели император (акты верховного управления и «акты правительства»), Совет министров (представления о чрезвычайной мере, являющиеся стадией чрезвычайных указов, решения об отмене или изменении постановлений земских собраний и городских дум (Учреждение Совета Министров, ст. 7; Свод Законов, изданный в 1906, т. I, ч. 2)), министры (акты на основе чрезвычайных полномочий (ст. 87), административные указы по определенным в законе предметам ведения, а также разъяснения, инструкции, циркуляры, толкующие и разъясняющие законы (Учреждение Министерств, ст. 156; Свод Законов, изданный в 1892 г., Продолжения 1906 г. и 1908 г., т. I, ч. 2)). Согласно ст. 11 Основных законов от 1906 г. император, «в порядке верховного управления, издает, в соответствие с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов». На основании ст. 122 Основных законов 1906 г. обязательные постановления, инструкции и распоряжения, издаваемые Советом Министров, Министрами и Главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными установлениями, не должны противоречить законам. Таким образом, указанными статьями был закреплен принцип подзаконности для актов органов государственного управления. Акты верховного управления, являясь непосредственным выражением государственной власти, не могли быть предметом судебного обжалования. Акты подчиненного управления были обязательными для подданных при условии не противоречия актам верховной власти, и поэтому они могли быть предметом иска или жалобы [3, с. 2–3]. Указы, издаваемые императором, министрами, главноуправляющими отдельными частями публиковались в Собрании Узаконений и распоряжений Правительства, которые издавались с 1863 г.

Министры имели право издавать распоряжения (указы) как  внутриорганизационного, так и внешнеуправленческого характера, еще даже до издания Свода законов 1832 г, при этом формами таких актов являлись: правила, порядок, циркуляр, предписание, положение, наставления, инструкция и другие [4, с. 360–361]. Во время издания Свода законов многие их указанных актов для полноты правового регулирования были в него включены. В соответствии с мнением Государственного Совета от 15 декабря 1834 г. было решено вносить в Свод следующие акты министров: 1) распорядительные предписания министров, издаваемые с целью исполнения законов, утвержденные указами Сената; 2) указы, дополняющие и объясняющие законы, утвержденные и опубликованные Сенатом, если они не противоречат законам и «разрешают и предупреждают какое-либо сомнение в смысле закона, не постановляя ничего вновь» [5, с. 305].

Губернаторы имели право издавать административные распоряжения («принимать меры, относящиеся к отдельным случаям») и обязательные постановления (Общее Учреждение Губернское, ст. 421; Свод Законов, изданный в 1892 г., т. II) [2, с. 121]. Генерал-губернаторы имели такие же права, как и губернаторы, кроме того они имели право отменять и изменять обязательные постановления подчиненных им губернаторов (ст. 236). Градоначальники (в Москве, Петербурге, Одессе, Севастополе, Керчи и других портовых городах) пользовались правами губернаторов.

Понятие самоуправления возникло в Англии. Слово «selfgovernment» начинает использоваться у англичан в конце XVIII в. для обозначения всего общего характера английского государственного строя, как самоуправления народного, находящего свое завершение в парламенте. В континентальных странах понятие самоуправления связывается с идеей свободной общины. Земское и городское самоуправление в России было основано в середине ХIХ века. Под самоуправлением А. И. Елистратов понимал такую организацию административных учреждений, при которой на население данной местности или на определенный круг заинтересованных лиц возлагается самостоятельное по отношению к правительственным учреждениям заведывание делами государственного управления. Он выделял два вида самоуправления: местное (земское и городское общественное управление) и предметное или ведомственное (биржи, учебное самоуправление университетов, которые ведают определенной отраслью государственного управления) [2, с. 135–136].

А. И. Елистратов придерживался государственной теории самоуправления, основоположниками которой являлись Л. ф. Штейн и Гнейст. Российский ученый в доказательство своей позиции приводил следующие аргументы. Во-первых, задачи местного самоуправления (дорожное дело, санитарное дело, народное образование и другие) имеют государственный характер. Он писал: «Антисанитарное состояние данной местности может быть источником эпидемии, грозой для всего государства. Народная тьма глухой провинции задерживает политическое развитие всей страны и т.д.» [2, с. 138]. Во-вторых, деятельность органов местного самоуправления носит принудительный характер, «она соединена с определенными, основанными на законе, обязанностями для органов и  для членов данной единицы.  Предписывая или допуская принудительное осуществление известных задач самоуправляющимися единицами, законодатель тем самым признает государственное значение этих задач» [2, с. 138]. В-третьих, собственных дел, которые бы по своей природе составляли естественную компетенцию самоуправляющегося органа, не существует: «Один и тот же предмет в одном государстве и в данное время может быть отнесен к самоуправлению, а в другом или в другое же время – к компетенции правительственных учреждений» [2, с. 138].

Земское Положение 1864 г. права на принятие обязательных постановлений не устанавливало. Компетенция земств определялась под влиянием общественной теории самоуправления. К предметам ведения земств были отнесены вопросы местного значения: устройство путей сообщения, народное начальное образование,  земская медицина, «попечение» о развитии торговли и промышленности, общественное призрение и т.д. Сами земства рассматривались как общественные союзы.

В 70-х гг. ХIХ в. право на принятие обязательных постановлений было предоставлено как губернским, так и уездным земствам. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г., (Свод Законов, изданный в 1892 г., т. II) оставило это право только за губернскими земствами (ст. 63), но расширило круг вопросов, по которым такие постановления могли приниматься. Это постановления о санитарных и противопожарных мерах, об устройстве, содержании и порядке пользования путями сообщения, о производстве извозного промысла, о распорядке на ярмарках, рынках и базарах и т.д. (ст. 108). Составленные губернским земским собранием обязательные постановления получали законную силу после утверждения одних – правительственной властью (губернатором, ст. 82), других – министром внутренних дел (ст. 83). Положение 1890 г. было основано уже на государственной теории местного самоуправления. Земства встраивались в вертикаль органов государственной власти, которые, в свою очередь, получали широкие права по контролю за деятельностью земств.

Таким образом, в XIX веке в России сформировалась государственная (публичная) администрация, вполне отвечающая требованиям к государственному аппарату того времени.

Список литературы

1. См.: Евтихиев А. Ф. Законная сила актов администрации. Люблин, 1911. С. 7, 56.

2.   См.: Елистратов А. И. Учебник русского административного права (пособие к лекциям). Выпуск 2. М., 1911. С. 97–101.

3. См.: Коркунов Н. М. Русское государственное право Т. 2 Часть особенная. СПб., 1893.

4. См.: Коркунов Н. М. Указ и закон. СПб., 1894. С. 360–361.

5. Коркунов Н. М. Лекции по общей теории права. СПб, 1909 г. С. 305. С. 322.