02 февраля 2016г.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации в полном объеме отвечают интересам как государства, так и граждан Российской Федерации[1]. Необходимо также помнить, что вместе с тем признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, являющегося высшей ценностью в обществе, является важнейшей, приоритетной по смыслу статьи 2 Конституции РФ, главной обязанностью государства [2]. Совпадение определенных конституционными нормами обязанностей государства и главных целей деятельности прокуратуры России подтверждает главную роль прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина. Для нас представляется очевидным, что для реализации установленных Конституцией РФ обязанностей государства российскому обществу необходим самостоятельный, независимый от других структур государственной власти надзорный орган, обладающий необходимым объемом прав и полномочий, но в то же время конституционно максимально поставленный под контроль общества. Достижению этих конкретных целей деятельности прокуратуры способствует выполнение ею точных, определяемых ее статусом положением задач.
В пункте 1 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определена основная функция прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России. В пункте 2 указанной статьи названного Федерального закона перечисляются иные функции прокуратуры, в том числе все надзорные, а также уголовное преследование и координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Другие функции прокуратуры рассредоточены по различным статьям раздела 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и в прямой постановке не именуются как функции прокуратуры, что, несомненно, требует их научного осмысления и по нашему мнению обоснованно вызывает теоретическую дискуссию.
Предмет изучения любой учебной дисциплины юридического профиля представляют собою общественные отношения. Вместе с тем в соответствии, к примеру, со статьей 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом прокурорского надзора за исполнением законов являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и должностными лицами. Это с теоретической точки зрения, то есть закрепленное в нормативно-правовых актах. С практической точки зрения нельзя не отметить также, что отдельные работники прокуратуры, прибывающие для повышения квалификации в Академию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в предмет своей надзорной деятельности, наряду с осуществлением надзора за исполнением законов, включали и проверки исполнения на поднадзорных объектах также положений указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства России. При этом соответствующие законодательные акты не содержали отсылочных (бланкетных) норм, на основании которых такие прокурорские проверки были бы обоснованными [3].
Для примера можно привести статью 3 Федерального закона от 10 января 2003 года (Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации) [4], в соответствии с которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта на основании названного Устава с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в пределах своей компетенции разрабатывает и в установленном порядке утверждает правила перевозок грузов железнодорожным транспортом и правила перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом. Эти правила представляют собой нормативные правовые акты, которые содержат нормы, обязательные для перевозчиков, владельцев инфраструктур, грузоотправителей, грузополучателей, владельцев железнодорожных путей необщего пользования, других юридических и физических лиц, и регулируют условия перевозок грузов с учетом их особенностей, безопасности движения, сохранности грузов, железнодорожного подвижного состава и контейнеров, а также экологической безопасности. В названном Законе содержится совершенно четкая отсылочная норма, позволяющая прокурорам осуществлять надзор за исполнением соответствующих ведомственных нормативных актов. Положения нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства России, на которые законодательный акт не содержит ссылки, не являются предметом надзорной деятельности прокурора [5].
Рассмотрим часть 1 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой изложен исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора. К ним отнесены, в частности, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления. Отдельные прокуроры, как выясняется в ходе повышения их квалификации, буквально понимают положения абзаца 2 части 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В соответствии с ними проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Однако это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов [6]. Так, в пункте 6 приказа Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 [7] содержится совершенно четкое разъяснение прокурорам того, что проверки исполнения законов необходимо проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (то есть обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок следует рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.
Полномочия прокурора – составная часть общеправового статуса прокуратуры[8]. Они представляют собою право и обязанность прокурора действовать в определенной ситуации, руководствуясь требованиями закона и с помощью предусмотренных законом правовых способов, позволяющих достичь определенные законом цели. К полномочиям прокурора следует, таким образом, отнести и средства прокурорского реагирования. В конце 90-х годов прошлого века к установленным в первичном варианте закона средствам прокурорского реагирования закон добавил еще возможность вынесения предостережения о недопустимости нарушения закона и возбуждения производства об административном правонарушении. И то, и другое средство реагирования успешно применялось прокурорами еще на основании союзного законодательства о прокуратуре. Вероятно, прокуроры, начинавшие свою деятельность в то время, помнят и о таких средствах прокурорского реагирования, как вынесение предписания и возбуждение производства о дисциплинарном правонарушении. Важно помнить, что в принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) модельном законе «О прокуратуре» такие полномочия как предписание (ст. 27) и постановление прокурора о возбуждении дисциплинарного производства (ст. 22) включены в число полномочий прокуратуры, это в свою очередь порождает дискуссию в данном вопросе [9].
Подведем итоги. Анализ Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» показывает, что имеется много дискуссионных вопросов, которые требуют разъяснения. По нашему мнению законодательство нуждается в корректировке, в приведенных примерах это очевидно. Неоднозначная трактовка законодательства может привести в первую очередь к практическим ошибкам при применении данных норм по конкретным делам, а этого допускать нельзя.
Список литературы
1. Федеральный Закон от 17.01.1992 N 2202-1г. "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 13.07.2015г.)//Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.
2. Конституция РФ. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008г. №6-ФКЗ, от 30 декабря 2008г. №7-ФКЗ, от 5 февраля 2014г. №2-ФКЗ, от 21 июля 2014г. №11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.
3. Прокурорский надзор: курс лекций и практикум / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Экзамен, 2004. С. 123.
4. Федеральный закон от 10.01.2003 N 18-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации"//Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.
5. Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2003. С. 205, 206.
6. Томин В. Т. Прокурорский надзор: актуальные проблемы теории и практики. // Российская юстиция. 2010. № 1. С. 57.
7. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (с изменениями и дополнениями) //Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.
8. Рябцев В.П. Прокурорский надзор: курс лекций. М.: НОРМА, 2006. С. 156, 157.
9. "Модельный закон о прокуратуре" (Принят в г. Санкт-Петербурге 16.11.2006 Постановлением 27-6 на 27- ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) //Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL:http://www.pravo.gov.ru.
