15 декабря 2018г.
Аннотация. В данной публикации рассматриваются наиболее проблемные вопросы финансовой обеспеченности и экономической независимости местных сообществ. В работе даётся анализ и предлагаются методы повышения финансовой самостоятельности и доходности бюджета муниципального образования. Отдельно рассматриваются вопросы неналоговых доходов в структуре доходов бюджета. Автор считает, что в большинстве случаев система управления активами в муниципальных образованиях не соответствует тому кругу задач, которые сейчас вынуждены решать муниципалитеты.
Abstract this publication discusses the most problematic issues of financial security and economic independence of local communities. The work gives an analysis and proposed methods for improving the financial sustainability and profitability of the municipal budget. Separately discusses non-tax income in the income structure of the budget. The author believes that in most cases, the asset management system in the municipalities does not correspond to the circle of tasks, which are now forced to deal with municipalities.
Ключевые слова: экономическая независимость местных сообществ, методы, местный бюджет, муниципальные активы, «Центры недвижимости», «Служба единого заказчика», нежилые помещения, Комитет по управлению муниципальным имуществом, комитет архитектуры, градостроительства и землепользования отраслевые управления.
Keywords: economic independence of local communities, methods, local budget, municipal assets, real estate centers», «single customer, non-residential premises, municipal property management committee, Committee of architecture, urban planning and land use management industry.
Вопрос финансовой обеспеченности и экономической независимости местного самоуправления не теряет актуальность и по сей день не решён. Много путей повышения финансовой самостоятельности и среди методов, направленных на повышение доходности бюджета муниципального образования, на наш взгляд наиболее эффективными являются экономические методы управления. И в качестве одного из методов следует рассматривать управление муниципальными активами, так как доходы от них поступают в местный бюджет. Надо признать, что на нынешнем этапе развития института местного самоуправления неналоговые доходы имеют небольшой удельный вес в структуре доходов бюджета, несмотря на достаточный экономический потенциал муниципальных активов. В практической деятельности местных сообществ данный фактор необходимо учитывать, и с экономической точки зрения очень важно правильно и рационально управлять муниципальными активами.
Так как в ведении органов местного самоуправления, как правило, находятся различные объекты социально-культурного, коммунально-бытового и иного назначения, то органы муниципалитета в соответствии с законом имеют право передавать объекты муниципального имущества во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, определяя в договорах и соглашениях условия использования передаваемых объектов.
Помимо этого, местные органы власти имеют право сдавать городское имущество в аренду, также осуществлять другие сделки с ним, предусмотренные законодательством. При этом представительные органы городского управления устанавливают процедуры и последовательность управления и распоряжения имуществом города и исполняют контролирующие функции за деятельностью местных комитетов по управлению муниципальным имуществом администраций и их должностных лиц.
Они также могут принимать и другие обязательные правила по предметам ведения муниципального образования, которые затрагивают вопросы управления городским имуществом, в части порядка передачи и продажи муниципального жилья в собственность, сдачи в аренду, правила пользования земельными ресурсами, и др.
Кроме того, для осуществления хозяйственной деятельности органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.
Управление муниципальным имуществом как функция органов местного управления выражается в непрерывном, целенаправленном воздействии управляющих органов муниципалитета на отношения, с целью наиболее эффективного решения вопросов территориального значения, в частности, результативное управление имущественным комплексом муниципалитета.
Качественное управление муниципальным имуществом призвано создавать фундамент для всей деятельности органов муниципального управления. По этой причине от эффективности управления городским имуществом зависит и результативность системы местного самоуправления целиком.
Проблемы неэффективности использования муниципальных активов заключаются, во-первых, в характере собственности, составляющей муниципальные активы, во-вторых, в организации управления муниципальными активами [1]. Активы органов местного самоуправления охватывают собственность, использование которой изначально не направлено на коммерческую выгоду, прибыльную реализацию составляющих право собственности полномочий. Местное самоуправление преследует общественный и коммунальный интерес, реализация которого частными хозяйствующими субъектами затруднена. Именно указанный характер сфер ее приложения предполагает сам факт ее существования. Подобным некоммерческим характером на данный момент обладают активы в сфере общего образования и здравоохранения, общественного транспорта, жилищно-коммунального хозяйства и некоторые другие. Основная доля муниципальных активов составляет собственность, служащая социальным целям и не направленная на коммерческое использование. Поэтому следует оценивать эффективность управления этой ее частью не по критерию рентабельности, а общественно полезного эффекта от ее использования при разумном уровне затрат [2].
Между тем, в формате управления муниципальными активами отсутствует пресловутая «рука рынка», которая в рыночной экономике эффективно убирает с рынка неконкурентоспособные компании. А при управлении муниципальными активами отсутствуют четкие процедуры ответственности, контроля использования муниципальной собственности.
Выделим еще несколько проблем в управлении муниципальными активами. Прежде всего, следует отметить проблему отсутствия субъекта управления в некоторых регионах. Еще одна проблема связана с низкой мотивацией управленческих кадров в деле управления муниципальными активами. И наконец, третья проблема связана с компетенцией управленческих кадров, недостатками их образования и опыта работы. Сюда же можно отнести и методологические проблемы муниципального управления, когда отсутствуют четкие инструкции по управлению муниципальной собственностью. — с недостатком специализированных знаний, а также отсутствием соответствующих методик и инструментов в муниципальном образовании[3].
Если более детально рассматривать первую проблему, то во многих регионах существуют комитеты и подразделения в муниципальных правительствах, ответственные за управление муниципальными активами. Они могут носить разные названия, например, Комитет по управлению городской собственностью или Департамент муниципального имущества. Но в других регионах такие структуры выведены за штат муниципальных администраций. Например, существуют различные муниципальные предприятия «Центры недвижимости» или структуры с похожими названиями.
Надо признать, что в большинстве случаях система управления активами в муниципальных образованиях не соответствует тому кругу задач, которые сейчас вынуждены решать муниципалитеты. Существующие в муниципальных образованиях структуры выполняют, как правило, только часть функций, необходимых для управления активами.
Что касается второй проблемы, то ее можно разделить на несколько ключевых вопросов.
Во-первых, не во всех муниципальных образованиях существуют долгосрочные программы управления муниципальными активами, и такая ситуация в муниципалитетах приводит к различного рода ошибкам и нарушениям.
Во-вторых, отсутствует или недостаточно проработана нормативно- правовая база.
В-третьих, используется только часть из необходимых для управления активами механизмов и процедур.
Одной из проблем является низкая степень взаимодействия между муниципалитетами. Обмена опытом практически не происходит. На низком уровне находится и методологическая поддержка, выраженная в распространении наиболее успешных механизмов муниципального управления [4].
В настоящий момент одной из проблем использования муниципальной собственности является неясность с вопросом о собственности земли на территории муниципального образования. Ведь пока отсутствует федеральный закон о разграничении государственных и муниципальных земель, эти вопросы остаются в числе спорных. Приведем такой пример. Часто арендодателем той или иной площади в муниципальном образовании выступает администрация города, но плата за аренду поступает не только в бюджет города, но и в еще два бюджета. Речь идёт о федеральном и региональном бюджетах. Поэтому зачастую власти города не заинтересованы во взимании справедливой арендной платы за землю, идет пролонгация договоров практически без изменения цены [5]. Результатом такой ситуации являются и финансовые потери всех бюджетов, и неэффективность использования земель, и материальные и моральные издержки арендаторов, и инвестиционная непривлекательность муниципального образования.
Купля-продажа недвижимого имущества осуществляется без взыскания задолженности по арендной плате за землю со всеми вытекающими отсюда последствиями — новый владелец недвижимости расплачивается по долгам старого. Все изложенное не только губительно для решения вопросов землеустройства, но и для всей экономической реформы в России. Описанная выше ситуация «расхолаживает» арендаторов и землепользователей, формирует у них устойчивое мнение, что «земля ничего не стоит». Указанная выше «организация» управления муниципальными землями порождает многочисленные нестыковки между «архитекторами» и «земельщиками» межевых дел, обременений, санитарно-защитных зон[6].
В крупных населенных пунктах весомую долю доходов городского в бюджете составляют средства от продажи или аренды муниципальных нежилых помещений. Однако объем этих поступлений мог бы быть существенно выше [7].
Существующие проблемы эффективности управления нежилыми помещениями можно свести следующим:
- отсутствие четкой системы учета нежилых помещений;
- проблемы распределения нежилых помещений;
- «размытость» функций собственника нежилых помещений;
- несовершенство системы формирования ставок и сбора арендной платы;
- отсутствие экономической заинтересованности городских администраций в увеличении доходов от нежилых помещений, в их содержании в надлежащем состоянии и расширенном воспроизводстве.
Существуют и типовые вопросы, связанные с распределением нежилых помещений. К ним относятся следующие:
- нередко встречаются ситуации, когда у потенциальных арендодателей нет четкого понимания о возможностях аренды, иными словами, отсутствуют формальные правила аренды, низкая степень открытости, что содействует коррупционным схемам или неэффективному управлению муниципальной собственностью;
- проблемы с отсутствием конкурса или проведением формального аукциона с заранее известным победителем;
- проблемы с качеством договоров, где не прописаны важные пункты взаимоотношений арендаторов и муниципальных властей. Например, внесудебное прекращение договора вследствие недобросовестности арендодателя и т.д. [8]
Как уже говорилось, крупной проблемой является вопрос о конкретном собственнике муниципальных нежилых помещений.
Город или район, хотя и является формальным собственником, но может осуществлять свои права только при наличии специализированной структуры и персональной ответственности. В Комитете по управлению муниципальным имуществом, к сожалению, часто отсутствуют специализированные структуры и персональная ответственность специалистов. Балансодержатель осуществляет техническое обслуживание и часто выступает в роли распорядителя. Эта проблема порой не так остра, но реально существует и требует решения[9]. Как правило, количество нежилых помещений в муниципальном образовании весьма значительно; Комитет по управлению муниципальным имуществом не успевает «управлять» ими и оперативно решать массу возникающих вопросов. Решение оперативных вопросов мог бы взять на себя балансодержатель, однако в существующих условиях он абсолютно в этом не заинтересован, поскольку все доходы от использования нежилых помещений уходят в бюджет.
Однако зачастую в муниципальном образовании нет структур, которые бы проверяли соблюдение арендатором условий договора и вида деятельности. В результате становится совершенно обычной ситуация, когда в муниципальном образовании доходы от нежилых помещений в месяц составляют приблизительно 20-40% от расчетных [10].
По объему стоимостных показателей и исполняемых функций муниципальные предприятия и учреждения являются важнейшей группой муниципальных активов. Что же касается доходов, получаемых от нее, то на практике это весьма условные доходы; в большинстве случаев эта группа активов является затратной.
Таким образом, повышение качества и эффективности местного самоуправления непосредственно связано с функционированием, управлением и развитием муниципальных активов, и прежде всего, муниципальной собственностью. Последняя является важным элементом материально-технической базы муниципалитетов, создающей условия для устойчивого стратегического развития и формирования более высокого жизненного уровня местного населения.
1 Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М,: МОНФ, 2014.
2 Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. М.: ИНФРА-М, 2013.
3 Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под.ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М.: «Статут», 2014.
4 Налоги и налогообложение: Учебное пособие для вузов/И. Г. Русакова, В. А. Кашин, А. В. Толкушкин и др.:Под ред. И. Г. Русаковой, В. А. Кашина. М.: Финансы и статистика, 2014
5 Организация управления общественным производством. М.:Изд-во МГУ, 2015.
6 Колесникова Н.А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика, 2013.
7 Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. М.: ИНФРА-М, 2013.
8 Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. М.: ИНФРА-М, 2013.
9 Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Изд-во НОРМА, 2014.
10 Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М,: МОНФ, 2014.
Список литературы
1. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М,: МОНФ, 2014.
2. Иванов В.В., Коробова А.Н. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие. М.: ИНФРА- М, 2013.
3. Иванов В.В., Коробова А.Н. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных технологий. — М.: ИНФРА-М, 2013.
4. Имущество, источники его образования и финансовые результаты деятельности предприятий и организаций края 2004-2013 г.: Статистический сборник, Ставроп. Госуд. Комитет краевой статистики, Ставрополь, 2014 г.
5. Лазаревский Н. Самоуправление «Мелкая земская единица». СПб., В кн.: Велихов Л. А., Основы городского хозяйства. Обнинск, 2014.
6. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Изд-во НОРМА, 2014.
7. Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М,: МОНФ, 2014.
8. Налоги и налогообложение: Учебное пособие для вузов/И. Г. Русакова, В. А. Кашин, А. В. Толкушкин и др.: Под ред. И. Г. Русаковой, В. А. Кашина. М.: Финансы и статистика, 2014, 495с.
9. Кутафин О.Е. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2013.
10. Организация управления общественным производством. М.:Изд-во МГУ, 2015.
11. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2012. 440 с.
12. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 / Под.ред. В.А. Козбаненко. Изд. 2-е, с изм. и доп. М.: «Статут», 2014.
13. Колесникова Н.А. Финансовый и имущественный потенциал региона: опыт регионального менеджмента. М.: Финансы и статистика, 2013.
