23 декабря 2017г.
Аннотация. В статье рассматриваются особенности толкования ответственности органов и должностных лиц муниципального образования в теории и законодательстве, сделан анализ действующего законодательства об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, предложены пути его совершенствования.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, государственная власть, публичная власть, должностные лица, муниципальная власть
На современном этапе модернизация российского общества является одним из наиболее актуальных вопросов, так как мир быстро меняется, а наше государство отстает в плане развития производства, экономики и темпов формирования гражданского общества. Для успешной модернизации регионов необходимо искать новые подходы и обеспечить комплексный характер модернизации [1, С. 57].
В механизме взаимодействия между субъектами Федерации и муниципальными образованиями наблюдается фактор наличия непосредственной иерархии (в отличие, например, от механизма взаимодействия субъектов Федерации с городскими и сельскими поселениями, где «промежуточным» звеном выступают муниципальные районы). Однако следует подчеркнуть, что органы местного самоуправления подотчетны субъекту Федерации исключительно в области отдельных государственных полномочий, переданных законом субъекта Федерации.
В части реализации вопросов местного значения органы местного самоуправления самостоятельны, они не подчиняются органам власти субъектов Федерации и, следовательно, не должны нести какой-либо публичной ответственности. В связи с наличием этого важного обстоятельства вполне уместно допустить непосредственную ответственность органов местного самоуправления городских и сельских поселений перед субъектами Федерации при наличии прямой (лишенной признака непосредственности) иерархической связи [2, С. 20].
Безусловно, институт местного самоуправления в своем историческом аспекте всегда выступал стабилизатором отношений между государством и обществом, что особо проявляется в кризисные и переходные этапы.
Если субъект Федерации наделяет главу муниципального района отдельным государственным полномочием, то именно глава муниципального района должен нести ответственность за ненадлежащее осуществление данного полномочия перед субъектом Федерации. Аналогичным образом, если субъект Федерации наделяет главу городского или сельского поселения отдельным государственным полномочием субъекта Федерации, то глава муниципалитета должен нести ответственность перед субъектом Федерации, а не перед муниципальным районом. Тем более потому, что подчиненность одних муниципальных образований другим муниципалитетам запрещена законодательством.
Принципиально иная картина характерна для взаимоотношений органов местного самоуправления друг с другом. В данной подсистеме взаимодействия органов публичной власти логично ожидать действия признака наличия или отсутствия процесса реализации вопросов местного значения. Если глава муниципального образования нарушает свои публично-правовые обязанности, связанные с реализацией вопросов местного значения, то ответственность он должен нести перед представительным органом муниципального образования. При этом должна исключаться какая-либо ответственность за реализацию отдельных государственных полномочий, переданных муниципалитетам федеральным законом или законом субъекта Федерации.
Однако указанные теоретико-методологические предпосылки не в полной мере реализуются федеральным законодателем. Анализ статей 74 и 74.1 Федерального закона «Об общих принципах...» [3] показывает, что перечисленные в них основания не дифференцированы в зависимости от конституционно установленного разграничения предметов ведения муниципальных образований, включающих вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которые переданы органам муниципалитетов.
В статье 74 анализируемого Закона, по существу, указано на два основания для отрешения главы муниципального образования от должности. Первое сопряжено с фактом издания противоправного нормативного правового акта, второе - с действиями, влекущими нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Однако эти деяния могут совершаться как при реализации вопросов местного значения, так и в ходе осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципалитету региональным законом.
Если глава муниципального образования издает нормативный правовой акт, противоречащий требованиям нормативных правовых актов более высокой юридической силы, то в этом случае возможны, как минимум, две причины: либо глава муниципального образования превысил свою компетенцию («вышел за рамки» вопросов местного значения или, «находясь в рамках» вопросов местного значения, нарушил компетенцию других органов этого же муниципального образования), либо нормативный правовой акт более высокой юридической силы нарушил конституционную сферу исключительного ведения муниципальных образований, необоснованно вмешавшись в область вопросов местного значения. Судебная практика, в том числе – Конституционного Суда Российской Федерации, весьма богата примерами, когда нормативные правовые акты, имеющие с формальной стороны более высокую юридическую силу, фактически представляют собой противоправные акты, поскольку необоснованно вмешиваются в конституционную компетенцию муниципальных образований
Пункт 1 части 1 статьи 74 анализируемого Закона содержит в себе исчерпывающий перечень нормативных правовых актов, которым не должны противоречить нормативные правовые акты главы муниципального образования. Однако этот перечень опирается на презумпции конституционности и законности каждого из них. Как должен поступать правоприменитель в случае, если указанные презумпции опровергаются судебной практикой? Например, федеральный конституционный закон или федеральный закон может быть признан Конституционным Судом Российской Федерации, противоречащим Конституции Российской Федерации [4]. Устав муниципального образования может противоречить требованиям законодательства и т.д. Допускается ли в этом случае отрешение от должности главы муниципального образования ввиду факта противоречия его нормативного правового акта другому (противоправному) нормативному правовому акту?
Еще более неопределенными с конституционно-правовой точки зрения выглядят такие последствия, как «нарушение прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации» (пункт 2 части 1 статьи 74 анализируемого Закона).
Практика показывает, что фактически каждое неудачное действие главы муниципального образования можно при желании «увязать» с нарушением того или иного права и свободы человека и гражданина, угрозой единству правового или экономического пространства. Безусловно, часть из них заложены как институциональные правововые ловушки [5, С. 9]. Подобные нормы в конечном итоге дают высшим должностным лицам субъектов Федерации инструмент давления на глав муниципальных образований и вмешательства в их конституционную компетенцию. Единственным сдерживающим фактором здесь выступает предварительная судебная проверка. Однако в суде не так сложно доказать, что даже незначительное правонарушение, допущенное главой муниципального образования, нарушило права и свободы человека и гражданина. При доказанности этого факта у высшего должностного лица субъекта Федерации появляются все правовые основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета.
В связи с изложенным, уместно обратить внимание на весьма «мягкий» характер корреспондирующей этому нормы статьи 21 анализируемого Закона. Согласно статье 21, органы государственной власти обладают правом контроля над осуществлением отдельных государственных полномочий, «в случае нарушения требований законов» вправе давать письменные предписания по устранению нарушений, которые обязательны для исполнения, но могут быть обжалованы в судебном порядке. Иными словами, государственные органы не вправе давать произвольные письменные предписания. Они должны быть мотивированными со ссылкой на законодательство. Исполнение подобных предписаний обязательно, но не влечет за собой какой-либо ответственности в случае нарушения требований законов.
На основании изложенного считаем целесообразным изложить статью 74 анализируемого Закона в следующей редакции:«Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случаях грубого или неоднократного нарушения требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законом субъекта Российской Федерации».
Список литературы
1. Аминов И. Р., Государственно-правовые проблемы модернизации российских регионов // Правовое государство: теория и практика. 2016. № 1 (43) С.57 - 59.
2. Алексеева С.В., Аминов И.Р. Проблема реализации института голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления // В сборнике: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ. Сборник научных трудов по итогам международной научно- практической конференции. ИННОВАЦИОННЫЙ ЦЕНТР РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ. 2014. С. 20-21.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) // СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822.
4. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. – ст. 4398.
5. Щеголева Н. А., Борисов А.С. К вопросу об умалении права населения муниципального образования на правотворческую инициативу // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013.№ 4. С. 8-11.
