26 января 2016г.
В настоящее время в Российской Федерации идет тенденция к расширению сферы парламентского контроля, о чем свидетельствует конституирование нового института парламентского контроля – ежегодного отчета Правительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, повышающего уровень ответственности правительственной власти.
По масштабам и достигаемому результату ежегодные отчеты Правительства РФ значительно превосходят иные формы парламентского контроля – парламентские запросы, правительственный час, парламентские слушания и др. Ежегодные отчеты Правительства перед Государственной Думой можно полагать наиболее эффективной формой парламентского контроля, имеющей своим объектом правительственную власть в целом, обеспечивающую не просто подконтрольность, но и подотчетность Правительства парламенту, полномочному в этом случае системно оценивать содержание и итоги правительственной деятельности.
По своей природе и последствиям отчеты Правительства парламенту равнозначны публичным докладам, содержащим интересующую парламент информацию, подлежащую обязательному и регулярному представлению. Такого рода доклады палатам парламента представляют различные органы, в частности, Счетная палата РФ, Генеральный прокурор РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ. Последний по окончании календарного года направляет доклад о своей деятельности, в частности, в Государственную Думу, который с тем же основанием можно именовать отчетом, имея в виду, что Уполномоченный назначается Государственной Думой.
Однако отчеты Правительства РФ обладают рядом признаков, которые позволяют отличить их от остальных публичных докладов:
1. Представление отчета преимущественно нижней палате парламента. Правительство Российской Федерации представляет ежегодный отчет о своей деятельности только Государственной Думе, но не Совету Федерации, что вполне соответствует зарубежной конституционной практике, основанной на ответственности Правительства, прежде всего, перед нижней палатой парламента, обыкновенно участвующей в формировании правительства.
В то же время подотчетность Правительства главным образом Государственной Думе не противоречит тезису о едином парламентском контроле над Правительством РФ и исполнительной властью в целом, имея в виду единство парламентской организации, предопределенность функциональной деятельности палат общим назначением парламента.
2. Обязательность отчета, который должен непременно предоставляться Правительством в определенный период.
Согласно Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания РФ Государственная Дума рассматривает вопрос о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности в период весенней сессии. Дата рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства Российской Федерации устанавливается Советом Государственной Думы по согласованию с Председателем Правительства Российской Федерации (ст.
3. Отчеты Правительства выражают правосубъектность Правительства в целом, а не отдельных правительственных органов или должностных лиц.
В этом принципиальное отличие между отчетом Правительства и таким институтом парламентского контроля, как правительственный час, предполагающий выступление в палате Федерального Собрания РФ с интересующей депутатов информацией отдельных правительственных лиц – федеральных министров, иных должностных лиц, которые выступают с информацией о подведомственной деятельности. Этим объясняется формат правительственных ежегодных отчетов, подлежащих рассмотрению исключительно на заседаниях Правительства (ст. 28 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
4. Регулярность отчета
В соответствии со статьями 103 и 114 Конституции Российской Федерации Государственная Дума ежегодно заслушивает отчеты Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (ст. 154-3).
5. Тематическая определенность отчета
Предусмотренные законодательством отчеты Правительства РФ имеют конкретное содержание, предопределяемое названием отчета – отчет Правительства о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой; отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета; отчет Правительства РФ о реализации мер по поддержке финансового рынка, банковской системы, рынка труда, отраслей экономики Российской Федерации, социальному обеспечению населения и других мер социальной политики.
6. Определенный режим отчета, предполагающий наличие единообразного организационно-правового формата предоставления, заслушивания и удостоверения отчета, составляющего отдельную и особую парламентскую процедуру. Применительно к ежегодным отчету Правительства РФ о результатах своей деятельности характерными признаками этого режима выступают:
- утверждение Советом Государственной Думы перечня вопросов о деятельности Правительства Российской Федерации;
- заслушивание правительственного доклада на пленарном заседании Государственной Думы;
- принятие Государственной Думой по итогам рассмотрения ежегодного отчета Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности постановления, проект которого готовит и вносит на рассмотрение палаты Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы (глава 18.1 Регламента Государственной Думы).
С позиций нормативно-правовых отчет Правительства РФ перед Государственной Думой представляет собой конституционно-правовой институт, содержащий конституционно-правовые нормы, определяющие содержание и формат представления правительственного отчета Государственной Думе. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, представляет собой связанную совокупность следующих нормативных предписаний:
- конституционные нормы, относящие к ведению Государственной Думы заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ); а к полномочиям Правительства РФ – предоставление подобных отчетов (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ);
- нормы Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», обязывающие Правительство РФ представлять Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (ст. 13); относящие рассмотрение ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, к вопросам, решения по которым принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ (ст. 29);
- нормы Регламента Государственной Думы, определяющие порядок рассмотрения вопроса о ежегодном отчете Правительства РФ о результатах его деятельности (глава 18.1).
Сказанное позволяет сформулировать следующее определение ежегодного отчета Правительства РФ перед Государственной Думой о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой: «Ежегодный отчет Правительства Российской Федерации, представляемый Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации в порядке п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, представляет собой официальный публичный доклад Правительства Российской Федерации на заседании Государственной Думы о результатах деятельности Правительства Российской Федерации, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, предполагающий оценку этой деятельности со стороны Государственной Думы с точки зрения ее законности и эффективности».
Наличие правительственных отчетов усиливает парламентские начала государственного правления, выраженные в России, по сравнению с президентскими, недостаточно. В литературе справедливо указывается, что Российская Федерация – полупрезидентская республика с явным тяготением к президентской форме правления. Институт правительственных отчетов повышает парламентское участие в государственной деятельности, усиливает степень политической ответственности правительства перед народным представительством, придает форме государственного правления России, относимой в большинстве источников к республикам смешанного, президентско-парламентарного типа, более гибкий, сбалансированный характер, обеспечивающий паритет ветвей государственной власти.
Список литературы
1. Дзидзоев Р.М. Правительственная власть: российское измерение. Краснодар, 2010
2. Козлов А.И. Институт парламентского контроля в Российской Федерации и государствах Центральной и Восточной Европы: сравнительно-правовой анализ // Современное право. 2011. № 4.
3. Княгинин Д.К. К вопросу о понятии публичной подотчетности // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 13.
4. Мамаева А.Ю. Особенности формы правления в России в контексте реализации отдельных полномочий главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3.
5. Овсепян Ж.И. Концепция статуса Правительства РФ в Конституции России // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 3.
