26 января 2016г.
Современное реформирование организации местного самоуправления свидетельствует о продолжающемся совершенствовании данного уровня публичного властвования и, конечно же, о наличии серьезных проблем в этой области. Обсуждение и выработка соответствующих мер по их преодолению осуществляется на самом высоком уровне.
Старт очередным новациям дал Президент РФ В.В. Путин, который в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2013 года отметил, что в «… системе местного самоуправления накопилось немало проблем». Одной из важных, по его мнению, является несбалансированность объема ресурсов и ответственности муниципалитетов. В связи с чем, важнейшей задачей становится - «уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово самостоятельной власти на местах»6.
Позже был подготовлен проект закона о внесении изменений в действующий закон о местном самоуправлении, который получил широкое обсуждение специалистами. По итогам его обсуждения поступило около 500 предложений, и в половине из них «предлагается опустить местное самоуправление с уровня городских округов и муниципальных районов на уровень внутригородских районов и поселений, а горсоветы формировать из делегатов от внутригородских районов». Высказывались также предложения об отмене самой возможности прямых выборов глав городов7.
Обзор научной литературы по вопросам современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации содержит достаточно жесткую критику местного самоуправления. В частности, Прудентов Р.В. пишет: «В настоящее время становиться очевидным кризис местного самоуправления в России»8. Констатируется проблема неопределенности в распределении некоторых полномочий между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями9.
Выше приведенные утверждения опираются на анализ деятельности органов местного самоуправления и, очевидно, имеют под собой основу. Вместе с тем, следует признать, что в существующей системе местного самоуправления заложен значительный потенциал, пока еще до конца не востребованный на практике.
В своей совокупности указанные проблемы порождают стремление к реформированию и поиску наиболее приемлемой организации местного самоуправления.
Подтверждением поиска оптимального варианта организации местного самоуправления явились изменения, внесенные в мае 2014 г. законодателем в ФЗ «Об общих при принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»10. Общая направленность указанных изменений сводится к тому, чтобы перераспределить полномочия и ответственность муниципалитетов, приблизить местную власть к населению.
К сожалению, за истекший период действия Федерального закона о местном самоуправлении в России население так и не стало главным субъектом местного самоуправления, как это планировалось законодателем изначально. Более того, в реально построенном на новых принципах самоуправлении главными субъектами фигурируют органы местного самоуправления и их должностные лица. Участие населения в реализации публичной власти на муниципальном уровне преимущественно сводится к формированию представительного органа местного самоуправления или же формальному участию в консультативных процедурах, например, таких как публичные слушания.
6 Российская газета. 13.12.2013. № 282.
7 Реформа местного самоуправления пойдет через Волгоград // Коммерсантъ. №5. 17.01.2014. С.1.
8 Прудентов Р.В. Проект рамочной программы реформ в сфере местного самоуправления в России //Конституционное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 64.
9 См., например: Малая Т.Н. Правовой режим скотомогильников, расположенных на территории Мордовии // Социально-политические науки.2012. № 3. С.82-83.
10 Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. Ст. 2770.
Реальное участие народа в осуществлении муниципальной власти, прежде всего, способствует преодолению отчуждения органов местного самоуправления от населения. Так как граждане непосредственно участвуют в механизме разработки, принятия и реализации решений по вопросам жизнеобеспечения. Кроме того, повышается роль самих граждан в решении вопросов местного значения, они включаются в каждый этап управленческого процесса, приобретая возможность влиять на содержание решений, их выполнение, контроль за таким выполнением. В результате становится достижимой и цель формирования местного сообщества с характерными для него сплоченностью граждан, осознанием ими общности интересов и решаемых задач.
В этой связи хочется обратить внимание законодателя и общественности на особый уровень самоуправления, потенциал которого до конца не востребован практикой. Имеется в виду такая форма непосредственной демократии на муниципальном уровне как территориальное общественное самоуправление11.
В специальной литературе территориальное общественное самоуправление не рассматривается как одна из организационно-правовых форм общественного объединения12. Это может свидетельствовать о том, что данная самоорганизация граждан по месту жительства выходит за рамки объединения в смысле статьи 30 Конституции РФ и воспринимается как особая форма представительства, призванная реализовывать публичный интерес жителей на определенной территории. Публичная значимость территориального общественного самоуправления не меняется от того, что эта самоорганизация граждан может быть зарегистрирована в форме некоммерческой организации.
Само определение территориального общественного самоуправления, содержащееся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», свидетельствует о предназначении территориального самоуправления. Статья 27 Закона гласит: «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения» (ред. от 27.05.2014 г.)13.
Из определения следует два важных положения. Во-первых, самоорганизация жителей осуществляется по территориальному признаку, во-вторых, инициативная деятельность осуществляется «по вопросам местного значения». Иными словами, это деятельность во благо населения, она носит публично-значимый характер. Придание территориальному общественному самоуправлению (ТОСам) статуса юридического лица дает им дополнительные возможности, связанные с их финансированием из бюджетных и иных источников. Все это свидетельствует о значительном потенциале данного вида самоорганизации граждан.
Территориальное общественное самоуправление имеет собственные органы, которые избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Оно имеет собственный устав, утверждаемый уполномоченным органом местного самоуправления и регистрируемый в порядке, определяемом уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами муниципального образования.
Закон определяет и исключительные полномочия собрания, конференции граждан, участвующих в деятельности территориального общественного самоуправления. Все это дает основания считать эту форму самоорганизации жителей низовым уровнем публичного властвования. Наряду с иными формами, она позволяет решать многие вопросы организации жизни, особенно в сельских поселениях, прививает гражданам навыки самостоятельного решения возникающих проблем. Для органов местного самоуправления гораздо удобнее иметь дело с организованными гражданами, чем с индивидуальными просителями.
К сожалению, во многих муниципалитетах эта форма самоуправления не востребована, в иных она слишком формализована и не позволяет раскрыть в полной мере ее потенциал.
Полагаем, что территориальное общественное самоуправление еще проявит себя как важная составная часть местного самоуправления, а реализация ее возможностей позволит решить многие вопросы организации жизни в городских и сельских поселениях.
11 В свое время нам приходилось обращаться к этому вопросу. См.: Ларькина А.П. Органы территориального общественного самоуправления. Дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 1992.
12 Малый А.Ф., Малый Д.А., Уткин Р.В. Общественное объединение как форма реализации права на объединение. – Архангельск: Арханг.гос. техн. ун-т, 2009. 232 с.
13 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Территориальное общественное самоуправление может стать той первичной ячейкой организованных граждан, которая сможет решать не только хозяйственные проблемы (благоустройство поселений, ремонт объектов инфраструктуры), но и стимулировать предпринимательскую деятельность, решая проблему занятости населения в отдаленных поселениях.
