01 февраля 2016г.
В Российской Федерации минерально-сырьевой сектор экономики является основным источником доходов бюджетной системы, гарантом социальной стабильности и главным источником средств для перевода отечественной экономики на новый технологический уклад. Поступления в федеральный бюджет от налога на добычу полезных ископаемых, таможенных пошлин и платежей за пользование недрами составляют более половины его доходов.
Только один нефтегазовый сектор российской экономики в 2013 г. обеспечил 50,2% суммарных доходов бюджета. Объем поступлений от экспорта минеральных ресурсов составляет более 70% всех валютных поступлений. Поступления от продаж за рубеж нефти, нефтепродуктов и природного газа достигли почти 372 млрд долл. Другая продукция горнодобывающего сектора экономики (металлы, минеральные продукты, драгоценные камни и драгоценные металлы) обеспечила еще 11,3% поступлений от экспорта.
В недрах России в том или ином количестве выявлены практически все известные в мире полезные ископаемые. В нашей стране находятся такие уникальные геологические объекты, как Хибинский и Норильский рудные узлы, Западно-Сибирский нефтегазоносный бассейн, Якутская алмазоносная провинция, Верхояно- Колымская золотоносная провинция, Курская магнитная аномалия, Кузнецкий угольный бассейн, позволяющие на протяжении вот уже многих десятков лет поддерживать значительные объемы добычи ключевых видов полезных ископаемых. Сегодня Россия является одним из мировых лидеров по запасам, добыче и экспорту нефти, природного газа, углей, железных руд, никеля, платиноидов, золота, алмазов, фосфатов и многих других полезных ископаемых127.
Все эти факты говорят о высокой интенсивности использования недр в России, что в свою очередь оказывает интенсивное воздействие как на сами недра, так и на природную среду, жизнедеятельность людей и т.п.
Например, опускание поверхности на калийном месторождении в Березняках, приведшее к значительному экологическому, экономическому и социальному ущербам региону и стране, явилось следствием вреда, нанесенного техногенезом геологической среде128.
Рассматривая данный вопрос, следует понимать, что ущерб от аварий в сфере недропользования может быть огромен. Так, наиболее масштабная катастрофа, связанная с разработкой недр, в истории человечества, произошла 20 апреля 2010 г., когда на нефтяной платформе DeepwaterHorizon в Мексиканском заливе, принадлежащей компании BritishPetroleum (BP), произошел взрыв. После этого начался пожар. Погибли 11 человек. В результате инцидента платформа затонула, а из поврежденной скважины в воду начала вытекать нефть. После взрыва на платформе в Мексиканском заливе образовалось нефтяное пятно, которое добралось до берегов Луизианы, Флориды, Миссисипи, Алабамы и Техаса. С момента аварии в залив, по разным данным, попало от 354 до 698 млн л нефти. Ликвидация утечки нефти обошлась ВР в 8 млрд долл129.
127 См.: Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2013 году». М.: МПР России 2014. С. 11-12.
128 См.: http://www.mining-media.ru/ru/article/nauka/794-otsenka-vozdejstvij-na-nedra-i-vozmozhnykh-posledstvij-pri-razrabotke-mestorozhdenij-poleznykh-iskopaemykh. (23.09.2015).
129 См.: http://newsukraine.com.ua/news/247280-krupnejshij-razliv-nefti-v-istorii-ssha-na-sovesti-kompanij (23.09.2015).
Одним из эффективных средств защиты природной среды, здоровья и жизни людей, прав граждан, интересов государства и общества – является ограничение (или прекращение) той или иной хозяйственной деятельности (одним из видов которой является недропользование). Основы данной правовой меры заложены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Также эти конституционные положения закреплены в п. 2 ст. 1 ГК РФ.
В свою очередь вопросам ограничения пользования недр в Российской Федерации посвящена статья 8 Закона РФ от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах»130. Согласно ей пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды.
Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.
Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.
Таким образом, основными целями ограничения пользования недрами являются обеспечение национальной безопасности, охрана окружающей среды, жизни и здоровья людей.
В начале рассмотрим более подробно термины, используемые в рассматриваемой статье.
Недрами в соответствии с Преамбулой Закона «О недрах» является часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
Согласно статье 6 Закона «О недрах» недра могут предоставляться в пользование для геологического изучения (в том числе регионального геологического изучения); разведки и добычи полезных ископаемых; строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; образования особо охраняемых геологических объектов; сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Под национальной безопасностью, согласно ст. 6 «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 № 537131, понимается - состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства.
В соответствие со статьей 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7- ФЗ «Об охране окружающей среды»132 охрана окружающей среды - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий
Населенный пункт — место постоянного или временного обитания людей. Это территория, застроенная жилыми и производственными зданиями, сооружениями культурно-бытового назначения133.
Населенные пункты располагаются на землях населенных пунктов, которыми согласно п. 1 ст. 83 ЗК РФ признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
Пригородная зона - территория, окружающая город и находящаяся с ним в тесной функциональной экономической, санитарно-гигиенической, архитектурной и других видах взаимосвязи и взаимозависимости. Пригородная зона имеет разностороннее хозяйственное значение, выполняет оздоровительные функции для городского населения134.
Объекты промышленности, транспорта, связи являются разновидностями хозяйственных объектов, под которыми понимается часть техносферы, созданной человеком и обществом для удовлетворения своих социально-экономических потребностей и национальных интересов135. Указанные объекты в свою очередь располагаются на такой категории земель, как земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения. Согласно п. 1 ст. 87 ЗК РФ такими признаются земли, расположенные за границами населенных пунктов и используемые или предназначенные для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
130 СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
131 СЗ РФ. .2009. № 20. Ст. 2444.
132 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
133 См.: http://timuriego.com/naselennyy-punkt.html (23.09.2015).
Особо охраняемыми природными территориями согласно Преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. № 33 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»136 являются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.
Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
Таким образом, ограничение пользования недрами является серьезной публично-правовой мерой охраны различных интересов государства и в особенности защиты и сохранения окружающей среды.
На наш взгляд, для целей охраны природы наибольший интерес представляет норма, содержащаяся в третьем абзаце ст. 8 Закона «О недрах», которая отсылает к законодательству об особо охраняемых природных территориях, закрепляя тот факт, что пользование недрами на особо охраняемых территориях должно производиться в соответствии со статусом этих территорий. Так, согласно ч. 1 ст. 6 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» в границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Закона «Об особо охраняемых природных территориях». Работу данной нормы на практике рассмотрим на примере Постановления ФАС Уральского округа от 11 ноября 2013 № Ф09-12056/13 по делу № А47-5669/2011.
В силу п. 1 ст. 27 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» на территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Суд установил, что на спорном участке (выставленном на торги для целей геологического изучения, разведки и добычи медных руд) полностью или частично расположены памятник археологии, включенный в Раздел II Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения (утв. Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 № 176), а также памятники природы областного значения. В данном случае памятник археологии и земельный участок представляют собой практически единый объект, раздельное использование земельного участка и расположенного в его составе объекта археологического наследия невозможно. Суд признал недействительным приказ Управления Роснедр по области об утверждении итогов аукциона на получение права пользования недрами. Таким образом, был сохранен памятник природы.
Подводя итог вышесказанному отметим, что для обеспечения охраны окружающей среды от негативных последствий недропользования необходимо установление запрета на осуществления данного вида деятельности на наиболее ценных и уязвимых природных территориях. Для этого им необходимо придать статус особо охраняемых природных территорий (желательно государственных природных заповедников), и проводиться данные мероприятия должны до начала разработки недр. Особо остро данный вопрос стоит в связи с освоением шельфа северных морей Российской Федерации, где необходимо создание ряда морских заповедников. При этом следует понимать, что только совместная деятельность государственных структур, бизнеса и экологов может способствовать сохранению природных богатств для будущих поколений, охране конституционных прав граждан, жизни и здоровья людей, обеспечению государственных интересов Российской Федерации.
135 См.: http://civil_protection.academic.ru/782/Объекты (23.09.2015).
136 СЗ РФ. 1995 № 12. Ст. 1024.
Список литературы
1. http://civil_protection.academic.ru/782/Объекты (23.09.2015).
2. http://dic.academic.ru/dic.nsf/bse/123712/Пригородная(23.09.2015).
3. http://newsukraine.com.ua/news/247280-krupnejshij-razliv-nefti-v-istorii-ssha-na-sovesti-kompanij(23.09.2015).
4. http://timuriego.com/naselennyy-punkt.html(23.09.2015).
5. http://www.mining-media.ru/ru/article/nauka/794-otsenka-vozdejstvij-na-nedra-i-vozmozhnykh-posledstvij-pri- razrabotke-mestorozhdenij-poleznykh-iskopaemykh(23.09.2015).
6. Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2013 году». М.: МПР России 2014. С. 11-12.
7. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. № 237.
8. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995.№ 10. Ст. 823.
9. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995 № 12. Ст. 1024.
10. «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25 октября 2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
11. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
12. Указ Президента РФ от 12 мая 2009 № 537 // СЗ РФ. .2009. № 20. Ст. 2444.
