28 декабря 2015г.
Система управления развитием региональной экономики представляет собой важнейшую составляющую государственного управления и направлена на выработку, оценку и корректирование мероприятий реализуемой экономической политики в регионе. От эффективности работы этой системы, её прогнозных способностей зависит развитие экономической и социальной сферы региона как в ближайшем будущем, так и в отдалённой перспективе. В настоящее время система управления развитием региональной экономики в России является уязвимой в силу отсутствия адекватной информационно-прогнозной базы, позволяющей учитывать и оценивать факторы, влияющие на развитие региональных экономик и учитывать это знание при разработке мероприятий по управлению и регулированию экономического развития региона. В результате подобной сложности, диспропорции регионального развития только нарастают, а структурные преобразования, закрепляемые программами развития не достигают запланированных целей.
Понимание закономерностей развития региональных экономических процессов в структуре регионального экономического пространства, сформировавшейся в конкретный период времени, позволит определить тенденции их развития, выявить присущие им проблемы, разработать объективные и реализуемые концепции и программы мероприятий, подобрать адекватные инструменты воздействия.
Инструментом познания закономерностей развития выступает механизм факторного развития региональной экономики. Для эффективной реализации возможностей предлагаемого механизма, необходимым становится настраивание регионального процесса управления в соответствие с потребностями и возможностями этого механизма, то есть речь идет о развитии системы управления региональной экономикой за счёт включения в неё системы управления факторами развития.
Следует отметить актуальность предлагаемого направления развития управленческих процессов на уровне региона. Особенно здесь следует отметит разработку ученых Института системного анализа РАН В.Н.Лексина и А.Н. Швецова, обозначивших направление расширения практики региональной диагностики [5], уточнившими её предмет (региональные ситуации и региональные проблемы) и продемонстрировавших важность концептуально - выверенной методологии и специальных методов оценок и анализа, адекватных сущности региональных ситуаций и региональных проблем. Исследователи также обратили внимание на главную проблему современного этапа - всеобщее целевое самоограничение предмета диагностики, когда вычленяются только те аспекты региональных ситуаций и проблем, которые представляются наиболее важными для решения преимущественно тактических задач. Таким образом, системного и комплексного изучения всей совокупности факторов развития на уровне региона не проводится. Причина этого кроется как в сложности и неоднозначности самого предмета изучения (региона), так и в отсутствии методологической основы исследования и организационной структуры его проводящей.
Естественно, что проявляющиеся проблемы в управлении региональным развитием не выпадает из поля зрения как учёных, так и федеральной власти. С целью устранения пробелов по формированию уровнями власти концепций, стратегий и программ развития вверенных им территорий, 20 июля 1995 г. был принят Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально -экономического развития в Российской Федерации» [2]. Несмотря на свой рамочный характер, в определённой степени этот закон справился с задачей обеспечения процессов государственного планирования и управления развитием и заложил основы внедрения предлагаемого в настоящей работе механизма управления факторами развития региональной экономики.
Например, этим документом определена необходимость разработки институциональных, организационных и иных мер по достижению устойчивого развития страны, при этом определяется, что цель должна быть достигнута за счёт рационального использования национальных ресурсов и потенциала общества. Вторым, по важности, направлением является актуализация этим законом задачи совершенствования научной, методологической и нормативно-правовой базы, составляющей основу прогнозирования, планирования и управления развитием территории.
Таким образом, значимо проявилась государственная потребность формирования системы информационно-прогнозной базы, поддерживающей и обосновывающей принимаемые управленческие решения, поскольку возросло значение предвидения развития событий, а с ним и стратегического планирования, что сформировало и потребность в наборе управленческих инструментов, направленных на решение следующих задач:
1) повышение согласованности задач в программах различного срока действия и обеспечение их взаимной увязки и подчинённости общей цели;
2) выбора оптимального набора действий, обеспечиваемого существующими ресурсными и организационными возможностями;
3) вовлечение мероприятий региональной экономической политики в контур социально -экономических целей, соответствующих интересам развития страны в целом, а не только региона;
4) необходимость предоставления чётких ориентиров бизнесу с целью стимулирования деловой активности и развития инвестиционных процессов.
Именно в формате решения, поставленных Президентом и Правительством Российской Федерации задач, предлагается разрабатываемый механизм её решения в форме интеграции в систему принятия управленческих решений на уровне региона всей совокупности инструментария, разработанного в рамках механизма управления факторами развития региональной экономики.
Внедрение механизма управления факторами развития региональной экономики направлено на устранение целого ряда методологических проблем управления региональным развитием, поскольку предоставляет реальные инструменты по их преодоления. Например, предлагаемый механизм предоставляет возможности для региональной власти:
1) расширить и детализировать горизонт планирования, или даже индивидуализировать этот горизонт, в той детализации, которая определяется спецификой развития региона;
2) разработать широкий спектр альтернативных сценариев развития на определённый срочный период;
3) научно обосновывать и подтверждать аналитическими данными концепции и программы социально - экономического развития регионов на среднесрочную перспективу;
4) научно обосновывать детализацию и корректировку годовых планов развития регионов;
5) обоснованно уточнять или развивать в региональных годовых планах развития регионов мероприятия государственных программ социально-экономического развития.
По мере развития практики реализации Федерального Закона №115-ФЗ [2] и под воздействие федерального центра, на уровне субъектов Российской Федерации также происходит формирование соответствующей законодательной и нормативно-правовой базы прогнозирования, планирования управления развитием региона.
Формирование региональной законодательной и нормативно -правовой базы прогнозирования и планирования шло крайне неравномерно и с различной интенсивностью. Так, например, согласно информационно-правовой системе Консультант Плюс, Архангельская область является анти -лидером в этом процессе, поскольку еѐ успехи в этой сфере самые незначительные. Лидерами в процессе законодательного обеспечения информационно-прогнозной базы стратегического управления стали г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Республика Коми, даты стратегических документов обозначены 2006 годом.
В 2007 г. стратегические программы были приняты ещё в 2-х субъекта Федерации, входящих в Северо- Западный федеральный округ (Республика Карелия, Калининградская область). В 2010 г. документы стратегического планирования были разработаны в оставшихся 4 субъектах (Вологодская, Мурманская, Новгородская и Псковская области).
Регионы различаются интенсивностью регулирования процесса стратегического планирования, наиболее детализирована она у Ленинградской области. Свои Законы о стратегическом планирование также издали Вологодская область (Закон Вологодской области №23699-оз от 30.09.2010 (в ред. от 05.02.2014 г.) "О стратегическом планировании социально-экономического развития Вологодской области" [4]) и Калининградская область (Закон Калининградской области №54 от 26.09.2006 "Об организации стратегического планирования в Калининградской области" (принят Калининградской областной Думой 14.09.2006) [3]
Таким образом, вслед за федеральным уровнем, на уровне регионов СЗФО набирает обороты процесс построения системы государственного стратегического планирования включающей: взаимосвязанные плановые документы, характеризующие приоритеты социально-экономического развития регионов; элементы нормативно- правового, информационного, финансового и методического обеспечения процессов планирования; действующих участников, осуществляющих и направляющих практическую деятельность в данной сфере.
Сегодня происходит переход системы государственного стратегического планирования на новый уровень. С принятием Федерального закона от 28.06.2014 №172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" [1] происходит дальнейшее развитие правовых основ стратегического планирования в области социально-экономического развития, что безусловно направлено на решение проблемы информационно - прогнозного обеспечения деятельности органов государственного управления.
В отличие от предыдущего Федерального Закона №115-ФЗ [2], настоящий документ имеет чёткую структуру и характеризует следующие основные элементы прогнозно-аналитической деятельности:
1) полномочия органов государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления в сфере стратегического планирования;
2) принципы стратегического планирования (в том числе единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости), реалистичности, ресурсной обеспеченности);
3) задачи стратегического планирования (в частности, координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики, определение приоритетов социально -экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации);
4) виды документов стратегического планирования (в том числе ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, стратегия социально -экономического развития Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, стратегический прогноз Российской Федерации и др.);
5) порядок общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования;
6) порядок государственной регистрации документов стратегического планирования;
7) порядок реализации документов стратегического планирования;
8) цель и задачи мониторинга реализации документов стратегического планирования.
Анализ формируемой системы управления позволяет выделить в ней региональный блок и определить место, в которое органично вписывается разработанный механизм факторного развития региональной экономики. Во-первых, согласно Федеральному Закону №172-ФЗ [1] производится уточнение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере стратегического планирования. К ним отнесены следующие:
1) определение приоритетов социально-экономической политики, долгосрочных целей и задач социально - экономического развития;
2) установление требований к содержанию документов стратегического планирования, порядку их разработки, рассмотрению и утверждению (одобрению);
3) разработка и утверждение (одобрение) документов стратегического планирования;
4) мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования;
5) обеспечение согласованности и сбалансированности документов стратегического планирования;
6) установление порядка осуществления стратегического планирования;
7) участие в формировании документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне по вопросам совместного ведения;
8) иные полномочия в сфере стратегического планирования
Определены участники стратегического планирования на уровне региона:
1) законодательный (представительный) орган государственной власти региона;
2) высшее должностное лицо региона;
3) высший исполнительный орган государственной власти региона;
4) исполнительные органы государственной власти региона;
5) контрольно-счетный орган региона;
6) иные органы и организации
Фиксируются полномочия высшего исполнительного органа государственной власти региона и исполнительного органы государственной власти региона, который:
1) обеспечивает реализацию единой государственной политики в сфере стратегического планирования, организует разработку проектов нормативных правовых актов в указанной сфере и осуществляет методическое обеспечение стратегического планирования на уровне региона;
2) определяет порядок разработки и корректировки документов стратегического планирования, на ходящихся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти региона, и утверждает (одобряет) такие документы;
3) определяет порядок методического обеспечения стратегического планирования на уровне региона;
4) определяет последовательность разработки и взаимоувязку документов стратегического планирования и содержащихся в них показателей, а также порядок формирования системы целевых показателей исходя из приоритетов социально-экономического развития;
5) определяет цели, задачи и показатели деятельности органов исполнительной власти региона;
6) обеспечивает согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования региона;
7) осуществляет мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении высшего исполнительного органа государственной власти региона;
8) определяет порядок подготовки отчетов (докладов) о реализации документов стратегического планирования региона;
9) осуществляет контроль за соблюдением нормативных и методических требований к документам стратегического планирования региона, включая требования к последовательности и порядку их разработки и корректировки;
10) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования региона. Исполнительные органы государственной власти региона:
1) разрабатывают документы стратегического планирования региона, обеспечивают координацию разработки и корректировки документов стратегического планирования региона;
2) осуществляют мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования региона;
3) осуществляют иные полномочия в сфере стратегического планирования в регионе.
Таким образом, главным действующим исполнительным субъектом стратегического планирования признаются исполнительные органы государственной власти, т.е. региональное Правительство. Именно в их компетенции и зоне ответственности находится разработка документов стратегического планирования. Формируется система действий исполнительного органа государственной власти в регионе, которая может быть логично завершена встраиванием в неё механизма факторного развития региональной экономики.
Список литературы
1. Федеральный Закон № 172-ФЗ от 28.06.2014 "О стратегическом планировании в Российской Федерации".
2. Федеральный Закон № 115-ФЗ от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития в Российской Федерации» (утратил силу).
3. Закон Калининградской области № 54 от 26.09.2006 "Об организации стратегического планирова ния в Калининградской области" (принят Калининградской областной Думой 14.09.2006).
4. Закон Вологодской области № 23699 -оз от 30.09.2010 (в ред. от 05.02.2014 г.) "О стратегическом планировании социально-экономического развития Вологодской области".
5. Региональное измерение государственной экономической политики России / Под общей редакцией А.С. Малчинова / Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Швецов А.Н., Реймер Л.А., Малчинов А.С., Орлов И.Б. - Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. — М.: Научный эксперт, 2007. — 200 с.
