01 февраля 2016г.
Аннотация к статье: в статье рассмотрены особенности определения понятия «охрана государственной границы» в сфере конституционно-правового регулирования, проанализирован исторический опыт определения указанного термина. Обоснована необходимость использование специального термина «охрана государственной границы», с учетом образования Евразийского экономического союза (далее ЕАЭС) и Содружества Независимых государств (далее СНГ).
Ключевые слова: суверенитет, безопасность, национальная безопасность, пограничная безопасность, пограничная политика, защита государственной границы; охрана государственной границы; национальные интересы; правовое регулирование.
Обращаясь к истории вопроса об использовании категории «охрана» в законодательстве о государственной границе, необходимо отметить, что еще в Российской империи, согласно Таможенного устава 1819 года, был учрежден «таможенный присмотр», состоящий из команд таможенной стражи по всей границе на которых были возложены задачи по охране рубежей государства. В 1827 году таможенная стража получила военную организацию, в которой объездчиков и стражников набирали из кавалерийских и пехотных полков, а с 1835 года таможенные стражники стали именоваться пограничной стражей, которая в1893 году была выделена из таможенного управления и преобразована в Отдельный корпус пограничной стражи [15].
В СССР в статьях 5 и 6 Положения об охране государственных границ Союза ССР, утвержденного Постановлением Центрального Исполнительного Комитета СССР и Совета Народных Комиссаров СССР от 15 июня 1927 года, было закреплено, что составной частью охраны государственных границ Союза ССР являлась, в частности, защита пограничного населения от вооруженных нападений.
Статьей 3 Положения о медали «За отличие в охране Государственной границы СССР», утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13 июля 1950 года [22], было предусмотрено, что этой медалью награждаются «за умелое руководство боевыми действиями пограничного наряда при защите неприкосновенности границы СССР».
В Законе СССР от 24 ноября 1982 года «О государственной границе СССР» было закреплено, что, «...охраняя государственную границу СССР, пограничные войска обязаны... отражать вооруженные вторжения на территорию СССР войсковых групп и банд, пресекать вооруженные и иные провокации на государственной границе СССР, защищать от указанных преступных посягательств население, социалистическую собственность и личную собственность граждан». При этом употребление в приведенном законоположении термина «охрана государственной границы» являлось абсолютно уместным, поскольку в пункте 8 статьи 73 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик, принятой на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 года, речь шла именно об охране «государственных границ и территории СССР» [22].
Данный подход был впоследствии воспринят и российским правом, так как практика осуществления пограничной политики потребовала закрепления законодательного дифференциации опорных (базисных) терминов – «защита государственной границы» [4] как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и «охрана госу- дарственной границы» [4] как подсистемная категория защиты границы.
Самая первая редакция части первой статьи 3 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» определяла, что охрана государственной границы «... заключается в осуществлении политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер по защите на государственной границе жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз» [22]. В последствии, существенным изменением приводимой статьи закона, стало включение в нее термина «защита государственной границы», и более того – «охрана государственной границы» стала составной частью «защиты», а статья 11.1 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» стала поддерживать данный подход[3].
Правовое оформление этих двух терминов имеет важное юридическое значение, так с точки зрения определения субъектов реализации пограничной политики, так и с точки зрения распределения компетенции между ними, что направлено на решение проблемы координации действий различных государственных структур и объединение их усилий в поддержании пограничной безопасности.
В словаре В. Даля прослеживается логическая последовательность анализируемых категорий: «защищать – то есть оборонять, отстаивать, заступаться, не давать в обиду; а охранять – т.е. стеречь, сторожить, караулить» [18].
Использование последовательности категорий путем включения «охраны» в состав «защиты» в федеральном законодательстве активно оспаривают такие ученые как Р.Л. Гальчук, В.В. Цуканов и А.Ю. Шумилов [16]. Подобная логика прослеживается и в определении, данном С.А. Кондратовым – «охрана организуется для предотвращения внезапного нападения противника» [21]. Кроме того, в Советской Военной Энциклопедии, видимо руководствуясь законодательством того периода, авторы включили в состав охраны государственной границы защиту политических и экономических интересов, отражение вооруженных вторжений, защиту пограничного населения…[21].
Таким образом, толковые словари русского языка советского периода и настоящего времени констатируют определенную логику последовательности использования глаголов – изначально объект охраняется, в случае нападения – защищается, кроме того, по времени действия охрана осуществляется постоянно, а защита осуществляется в случае наступления обстоятельств, т.е. нападения.
Соответственно, и история развития законодательства о государственной границе советского периода, лексическое значение глаголов «охранять» и «защищать», приводят к выводу, что изначально государственная граница как объект, для обеспечения ее функционирования охраняется, а в случае вооруженного нападения (вторжения) – защищается [17].
По мнению автора, в зависимости от развития экономической и политической ситуации в России, в законодательства могут быть закреплены положения о преобладании охранных или защитных мер в сфере защиты и охраны государственной границы. При стабильной ситуации предпочтение отдается охране, при росте угроз пограничной безопасности возникают потребности противодействия им в форме защиты. Поэтому охрана и защита государственной границы являются составными части обеспечения пограничной безопасности России и обеспечивающими элементами реализации государственной пограничной политики.
Останавливаясь на опыте обеспечения безопасности границ в государствах входящих в Содружество Независимых государств и Евразийский экономический союз необходимо отметить следующее. В настоящее время проблема конституционно-правового регулирования и определения охраны государственной границы для многих государства является актуальной, так как понятие «охрана государственной границы» либо используются как часть системы обеспечения национальной безопасности, либо как часть защиты государственной границ, при этом определения и образованные на ее основе термины различны.
Так например, согласно закона Азербайджанской Республики от 9 декабря 1991 года «О государственной границе Азербайджанской Республики» охрана государственной границы Азербайджанской Республики неотъемлемая составная часть системы обеспечения национальной безопасности Азербайджанской Республики[7].
Как следует из закона Республики Армения от 17 декабря 2001 года №ЗР-265 «О государственной границе» охрана государственной границы является неотъемлемой частью системы обеспечения национальной безопасности Республики Армения и включает в себя политические, правовые, экономические, военные, оперативные, организационные, технические, режимные, природоохранные, культурные и иные меры, которые гарантируют: неприкосновенность государственной границы; обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима пунктов пропуска через государственную границу; защиту жизненных интересов личности, общества и государства от внешней и внутренней угрозы на государственной границе[8].
В законодательстве Республики Казахстан, охрана государственной границы как составная часть защиты государственной границы[9] заключается в проведении уполномоченными органами комплекса мероприятий по недопущению изменения прохождения государственной границы, а также выявлению и пресечению предпосылок, признаков и фактов нарушений режима государственной границы и режима в пунктах пропуска[9].
Охрана государственной границы Кыргызской Республики является неотъемлемой частью общегосударственной системы обеспечения национальной безопасности и заключается в осуществлении системы политических, правовых, организационных, экономических, экологических, технических, оперативных, военных и иных мер: по недопущению противоправного, насильственного изменения установленного прохождения государственной границы, незаконного использования (освоения) сопредельными государствами или их гражданами приграничных участков территории Кыргызской Республики; по обеспечению соблюдения юридическими и физическими лицами установленных вступившими в установленном законом порядке в силу международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, и законодательством Кыргызской Республики, правоотношений на государственной границе, а также выявлению и пресечению предпосылок, признаков и фактов нарушений государственной границы, режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу[10].
Охрана государственной границы, согласно законодательству Республики Таджикистан, является составной частью защиты государственной границы [11] и осуществляется в пределах приграничной территории на суше, реках, озерах и иных водоемах пограничными войсками, а в воздушном пространстве - Военно-воздушными силами и противовоздушной обороны Вооруженных сил Республики Таджикистан в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.
Интересным является определение понятия «охрана государственной границы» в законодательстве Республики Туркменистан, так согласно закона Туркменистана от 4 мая 2013 года №389-IV «О Государственной границе Туркменистана». Охрана государственной границы как составная часть защиты государственной границ [12] заключается в осуществлении правовых, организационных, войсковых, оперативно-розыскных, таможенных, технических, информационных мер постоянного характера по обнаружению и профилактике условий, процессов и факторов, препятствующих реализации национальных интересов или создающих для них опасность на Государственной границе [12]. При этом охрана государственной границы на суше, море, реках (ручьях) и иных водоёмах, а также в морской экономической зоне Туркменистана возлагается на Государственную пограничную службу Туркменистана и осуществляется путём контроля в пограничном пространстве соблюдения всеми физическими и юридическими лицами международных договоров о режиме государственной границы и законодательства Туркменистана по пограничным вопросам, охрана воздушного пространства осуществляется Вооруженными Силами Туркменистана, а охрана территории Туркменистана от заноса различных болезней, вредителей растений и сорняков осуществляется Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Туркменистана, Государственной ветеринарной службой при Министерстве сельского хозяйства и Государственной инспекцией по карантину растений Министерства сельского хозяйства, Государственной санитарно-эпидемиологической службой Министерства здравоохранения и медицинской промышленности Туркменистана.
В законодательстве Республики Узбекистан используется понятие «охрана государственной границы», но определения не дается.
Как следует из Закона Украины от 4 ноября 1991 года №1777-XI «О государственной границе Украины» охрана государственной границы Украины является неотъемлемой составляющей общегосударственной системы защиты государственной границы [13] и заключается в осуществлении Государственной пограничной службой Украины на суше, море, реках, озерах и других водоемах, а также Вооруженными Силами Украины в воздушном и подводном пространстве в соответствии с предоставленными им полномочиями мер с целью обеспечения неприкосновенности государственной границы Украины [13].
В законодательстве Республики Молдова «охрана государственной границы»- это составная часть государственной системы обеспечения безопасности Республики Молдова, одна из форм национальной обороны. В случае вооруженного вторжения против Республики Молдова, охрану государственной границы в соответствии с законодательством о национальной обороне осуществляют вооруженные силы [14].
Основу законодательства Российской Федерации о государственной границе составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы (законы Российской Федерации).
Согласно части 3 статьи 105 Конституции Российской Федерации все законы, принятые Государственной Думой, передаются на рассмотрение Совета Федерации, что призвано обеспечить учет его мнения в законотворческом процессе. Вместе с тем статья 106 Конституции России фиксирует исключение из этого общего правила, при перечислении законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Все законы, указанные в ней, принимаются по вопросам, относящимся к исключительному ведению Российской Федерации, причем выбраны лишь наиболее важные, связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы, таможенное дело, международные договоры, защита безопасности государства [1].
Некоторые вопросы в сфере охраны государственной границы закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Так, в соответствии со статьей 20 указанного Федерального конституционного закона Правительство Российской Федерации принимает меры по охране государственной границы [2]: определяет организационные, финансово-экономические и другие основы установления, открытия, функционирования и закрытия пунктов пропуска через Государственную границу Российской Федерации; регулирует деятельность пограничных представителей Российской Федерации; регламентирует порядок применения оружия и боевой техники при охране Государственной границы Российской Федерации. Также Правительство Российской Федерации регламентирует порядок привлечения граждан к охране Государственной границы Российской Федерации, принимает другие меры по охране Государственной границы Российской Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730 - I «О Государственной границе Российской Федерации [4], другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации.
Основополагающими нормативными правовыми актами, регулирующими общественные отношения в сфере защиты и охраны государственной границы, являются Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» и Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».
В Федеральном законе от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» закреплено, что Федеральная служба безопасности Российской Федерации – это единая централизованная система органов федеральной службы безопасности, осуществляющая решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации[3]. Одним из направлений деятельности ФСБ России является пограничная деятельность, которая заключается в: защите и охране Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима; защите и охране экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также в охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации [3].
Закон о Государственной границе Российской Федерации конкретизирует конституционно-правовое регулирование в сфере защиты и охраны государственной границы и определяет защиту и охрану государственной границы как часть системы безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации, что предполагает согласованную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемую ими в пределах своих полномочий путем принятия политических решений, организационно-правовых и иных мер по защите и охране Государственной границы Российской Федерации [4].
Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации - ФСБ России - специально уполномочен осуществлять государственное управление в сфере защиты и охраны государственной границы, а также организацию пограничной службы.
В Концепции формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере отмечено, что целью формирования системы обеспечения интересов России в пограничной сфере является создание благоприятных условий для эффективной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере защиты и охраны государственной границы [5].
Стабильность любого государства тесно связана с безопасностью его границ и в значительной мере обусловливается состоянием пограничной безопасности. Поэтому проблемы обеспечения пограничной безопасности занимают особое место не только в системе безопасности Российской Федерации, но и в системе безопасности всех государств, ведь именно в приграничном пространстве формируется значительная часть угроз и вызовов безопасности сопредельных государств- участников СНГ и государств-членов ЕАЭС.
Как следует из Решения о «Концепции охраны границ государств - участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество» охрана границ является составной частью системы обеспечения безопасности государств-участников СНГ и осуществляется путем реализации комплекса внешнеполитических, экономических, военных, правовых, организационных, технических, оперативных и других мер. Их согласованная деятельность в сфере общих интересов направляется высшими и соответствующими координирующими органами СНГ на: пресечение противоправного, в том числе насильственного, изменения установленного прохождения границ, захвата и незаконного использования (освоения) приграничных участков территорий государств-участников Содружества, защиту на границах интересов государств-участников Содружества от посягательств; предупреждение и противодействие любым проявлениям на границах сепаратизма, национализма, шовинизма и фашизма, а также их использованию против территориальной целостности, суверенитета и независимости какого-либо из государств- участников Содружества[5].
Таким образом, исследование положений нормативных правовых актов приводит к выводу, что конституционно- правовое регулирование охраны государственной границы является одной из важных составляющих в сфере обеспечения безопасности любого государства. Термин «охрана» используются в законодательстве большинства государств- участников СНГ и ЕАЭС, при этом «охрана государственной границы» является частью системы обеспечения национальной безопасности или частью защиты государственной границ, а также определения и образованные на его основе понятия различны.
С учетом вышеизложенного, история развития законодательства о государственной границе советского периода, опыт правого регулирования обеспечения безопасности государственных границ СНГ и ЕАЭС, а также лексическое значение глаголов «охранять» и «защищать», приводят к выводу, что необходим единый подход к определению «охрана государственной границы», как объекта конституционно-правового регулирования в условиях ЕАЭС.
Поэтому можно предложить следующее определение охрана государственной границы Евразийского экономического союза - является неотъемлемой частью межгосударственной системы обеспечения безопасности и составной частью защиты государственных границ государств-членов ЕАЭС. Заключается в осуществлении уполномоченными органами исполнительной власти государств-членов ЕАЭС в случаях и в порядке, определяемых национальным законодательством и международными договорами, системы политических, правовых, организационных, экономических, экологических, технических, оперативных, военных и иных мер.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. 25 дек. [По состоянию на 30.12.14.].
2. О Правительстве Российской Федерации: федер. конституц. закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ // Рос. газ. 1998. 4 янв. [По состоянию на 25.09.15.]
3. О федеральной службе безопасности: федер. закон от 3 апреля 1995 года № 40-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269 [По состоянию на 25.09.15.]
4. О Государственной границе Российской Федерации: закон Рос. Федерации (принят 1 апреля 1993 года № 4730-I) // Рос. газ. 1993. № 84. 04 мая. [По состоянию на 25.09.15.]
5. Концепция формирования системы обеспечения интересов Российской Федерации в пограничной сфере: утв. Решением Государственной пограничной комиссии от 28 января 2005 г. [По состоянию на 25.09.15.]
6. Решение о Концепции охраны границ государств - участников Содружества Независимых Государств с государствами, не входящими в Содружество (Минск, 26 мая 1995 г.) Текст решения опубликован в Бюллетене международных договоров, 1996 г., № 2, стр. 3, в Информационном вестнике Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество", 1995 г., № 2, стр. 52.
7. О государственной границе Азербайджанской Республики [Электронный ресурс]: закон Азербайджанской Республики от 9 декабря 1991 года №13 (c) «VES Consultancy» LLC (дата обращения 20.04. 2015).
8. О государственной границе [Электронный ресурс] : закон Республики Армения от 17 декабря 2001 года №ЗР-265 // Принят Национальным Собранием Республики Армения 20 ноября 2001 года (по состоянию на 20 октября 2003 года) http://www.odkb-armenia.am/index.php/ru/document/database/22-zakon-respubliki-armeniya-o-borbe-s- terrorizmom-ot-22-marta-2005-goda (дата обращения 22.03. 2015)
9. О Государственной границе Республики Казахстан [Электронный ресурс]: закон Республики Казахстан от 16 января 2013 года №70-V ЗРК (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.06. 2015)
10. О Государственной границе Кыргызской Республики [Электронный ресурс]: закон Кыргызской Республики от 16 мая 2015 года №98 (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.07. 2015)
11. О Государственной границе Республики Таджикистан [Электронный ресурс]: закон Республики Таджикистан от 1 августа 1997 года № 481 (по состоянию на 26 марта 2009 года) (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.05. 2015)
12. О Государственной границе Туркменистана [Электронный ресурс]: закон Туркменистана от 4 мая 2013 года №389- IV (В редакции Закона Туркменистана от 20.12.2014 г.) (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.06. 2015)
13. О государственной границе Украины [Электронный ресурс]: Закон Украины от 4 ноября 1991 года №1777-XII (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.08. 2015)
14. О государственной границе Республики Молдова [Электронный ресурс]: закон Республики Молдова от 4 ноября 2011 года № 215 (c) VES Consultancy LLC (дата обращения 20.08. 2015)
15. Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. Т. 46. С. 37.
16. Гальчук Р.Л. Механизм правового регулирования пограничной деятельности: сущность, структура и критерии эффективности: монография. – Ростов н/Д. Рост. гос. ун-т путей сообщения, 2009. – 132 с.;
17. Гвоздев А.Б., Гурьянов А.А. Статус государственной границы Российской Федерации: теоретико-правовые, международные и военные аспекты: монография. – 3-е изд. – М.: Издательская группа «Граница», 2015.
18. Даль В. Толковый словарь великорусского языка: Т. 1 – М.: Рус. яз., 1989. С. 668, 774.
19. Цуканов, В.В., Шумилов, А.Ю. Гласная помощь граждан России пограничной полиции как общая проблема административного, военного и оперативно-розыскного права: монография. – М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2008, – С. 21.
20. Закон «О пограничной безопасности» станет базовым // Пограничник Содружества, апрель-июнь 2009. – С. 6.
21. Большая энциклопедия: В 62 томах. / Под ред. С.А. Кондратова. Т. 35. – М.: ТЕРРА, 2006.С. 5.
22. Советская Военная Энциклопедия: под ред. Н.В. Огаркова – М.: Воениздат, 1978г. Т.6. С.178-179.
