02 сентября 2017г.
В двух Земельных кодексах СССР (1970 г.) и РСФСР (1991 г.) т.е. Кодексов двух разных общественно - политических систем, в определении землеустройства названы одни и те же его главные функции:
*рациональное использование земель;
*осуществление государственного земельного законодательства.
В Кодексах также названа проектная документация, разрабатываемая проектными институтами, землеустроительными экспедициями и партиями, как путь реализации рационального использования земельных ресурсови земельного законодательства.
В Земельном кодексе РФ (2001 г.) в определении землеустройства его цели и задачи не определены, функции «размазаны», а статус землеустройства, как государственного мероприятия, не определён. Это явилось следствием того, что в 90-х годах прошлого столетия укрепилось мнение о не нужности землеустройства в капиталистическом обществе, что землеустройство - пережиток социалистической плановой экономики. С 1991г. по 2009 г. была осуществлена череда реформирования федерального органа по управлению земельными ресурсами страны. На этом фоне появились бездоказательные, сомнительные предложения о необходимости разделения землеустройства на виды: государственное, инвестиционное, инициативное, территориальное, участковое и даже региональное.
На федеральном уровне к 2009 г. Управление земельными ресурсами и землеустройством передано целому ряду министерств и ведомств, т.е. на сегодня в стране нет федерального (единого) органа по использованию земельных ресурсов. В субъектах федерации упразднены областные Комитеты по землеустройству и земельным ресурсам, а часть их функций передана областным Управлениям Росреестра. К этому времени прекратили деятельность проектно-изыскательские институты по землеустройству (Гипроземы). Они разрабатывали проектную документацию (прогнозы по использованию земель регионов, Схемы районной сельскохозяйственной планировки, проекты межхозяйственного и внутрихозяйственного землеустройства и др.), которая служила для органов исполнительной власти «дорожной картой» при принятии управленческих решений в области земельных отношений. В штатах муниципальных и иных органов исполнительной власти практически не осталось квалифицированных землеустроителей.
Находившийся в 1992-2008 гг. во главе федерального органа по управлению земельными ресурсами страны Комов Н.В. ( в своё оправдание пишет)… «За последние годы властными структурами практически завершено полное уничтожение земельной службы страны, которая в царское время была одной из главных… необходимо создать орган государственного управления, способный профессионально оценить состояние и организацию использования земельных ресурсов страны, …сформировать систему прогнозирования… создать эффективную систему землеустройства, обеспечивающую организацию рационального перераспределения и использования земельных ресурсов… В штате этой структуры доминирующую роль должны играть специалисты области землеустройства, а не сегодняшние безграмотные «менеджеры», результаты которых всем известны.[2]
Сегодня отмечается не лучшая ситуация с использованием земельных ресурсов страны. Земельная реформа 1991-1993 гг. обесценила землю – как объект хозяйствования сельских жителей, не оправдался курс на бурное развитие фермерского хозяйства, сократилась площадь используемых земель, появился криминал в использовании земель, снижается природное плодородие почв и др.
Земельные ресурсы - национальное достояние. Поэтому государство ответственно за сохранение абсолютной собственности на землю, за регулирование земельных отношений, за использование земель на принципах рационального использования, сохранения их количества и качественного состояния. Для управления земельными ресурсами в прошлом государство определяло центральный орган, который наделялся полномочиями по реализации земельного законодательства, в том числе через внедрение научно- технических, проектных, организационно – территориальных и иных предложений, в комплексе называемых землеустройством. Можно сказать, что землеустройство являлось «государственным хранителем» земельных ресурсов, инструментом прогнозирования их использования в перспективе, проектирования организационно-территориальных форм размещения и ведения производств с учётом научно-технологического прогресса.
Понижение роли землеустройства прослеживается при анализе положений Земельного кодекса РФ (2001г.) и участия научного сообщества в его подготовке. Так, в статье 68 ЗК РФ даётся определение
«1.Землеустройство включает в себя мероприятия по….планированию и организации рационального использования земель и их охраны..» В Учебном пособии ГУЗа написано… «цельюземлеустройства является организация рационального использования и охраны земель,…».[1] Таким образом, мероприятие по ЗК РФ в Учебном пособии превратилось в цель.
В изданном ГУЗом в 2006 г. научном труде «Основные понятия и определения», поясняется, что … «планирование рационального использования земель и их охраны – определение перспектив рационального использования и охраны земель всех категорий независимо от форм собственности на землю и форм хозяйствования,…» [4]. Видимо, такое толкование «планирования» имеет целью поддержание определения землеустройства, данного в Земельном кодексе РФ. В этом случае слово планирование в начале фразы по смыслу и содержанию следует заменить словом прогнозирование. Землеустройство с советских времён «участвует» в разработке прогнозов размещения и развития производительных сил, схем районной планировки, схем землеустройства, землеустроительных проектов и др. Рациональное использование земель – функция и задача органов исполнительной власти и хозяйствующих субъектов, реализуемые в процессе осуществления проектов землеустройства и ряда других организационных мер. Охрану же земель осуществляют государственные и муниципальные органы в порядке государственного надзора и муниципального контроля.Приведенные определения землеустройства в ЗК РФ и учебной литературе не дают реального понимания его сущности, переводят землеустройство в состав хозяйственных мероприятий, не ставят вопроса о включении землеустройства в государственную систему прогнозной и проектной документации, как это было в СССР.
На сегодня многие учёные, такие как П,Ф. Лойко, В.Н. Хлыстун и другие, обеспокоены проблемами управления земельными ресурсами и землеустройства. Так, доктор Липски С.А. призывал учёных и практиков к обсуждению этих проблем … «Возможно, следует развивать землеустройство сразу в двух направлениях:
1)предусмотренное действующим законодательством землеустройство, охватывающим все земли; 2)сельскохозяйственное землеустройство, т.е. разработка сельскохозяйственных регламентов и внутрихозяйственное землеустройство (как в советский период были межхозяйственное и внутрихозяйственное землеустройство, а в период земельной реформы – территориальное и внутрихозяйственное землеустройство)»[3]. Однако его призыв к дискуссии по возрождению землеустройства, остался не услышанным.
К Земельному кодексу РФ много вопросов в части его доработки и уточнения его положений применительно к современным условиям. Так, за 17 лет в Кодекс РФ 35-ю Федеральными законами внесено более 500 изменений. Большая часть изменений посвящена образованию земельных участков (см. Глава I.1). Вопросы образования землепользований, землевладений и земельных участков, оптимальных по размеру, конфигурации, а также с учётом почв, транспортной и инженерной инфраструктуры муниципального образования, - главная задача схемы землеустройства сельского или городского поселения, административного района. Такие схемы ранее разрабатывали землеустроители – проектировщики (структурно - Гипроземы). На сегодня оказались потерянными не только институты, но и кадры проектировщиков, которых не может заменить появившаяся «армия» кадастровых инженеров.
Сегодня снижается плодородие земель сельскохозяйственного назначения, переданных в собственность и аренду, повсеместно нарушается земельное законодательство, «разбазариваются» продуктивные сельскохозяйственные угодья, сокращаются природоохранные территории и т.п. Государство в этих условиях, должно внести необходимые изменения в ЗК РФ, такие как:
*сосредоточить надзор и контроль за использованием земель в едином органе и переложив ответственность за весь комплекс нарушений на исполнительные органы, наделённые правами осуществлять управление использованием земель, и собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов;
*расширить и ужесточить обременения при использовании земель, т. е. кроме разрешенного использования и целевого назначения, установить для землепользователей, землевладельцев и арендаторов обязательства, в том числе такими как ведение производства методами и средствами, обеспечивающими повышение почвенного плодородия, сохранение экологического равновесия, а также при размере землепользований или землевладений площадью более 500 га осуществлять за собственные средства разработку и внедрение проектов внутрихозяйственного землеустройства;
Этим государство покажет заинтересованность в сохранении земельных ресурсов - национального богатства, и в землеустройстве, как инструменте реализации своей политики. И поэтому в ЗК РФ в определении землеустройства необходимо отразить, что землеустройство есть государственное мероприятие по прогнозированию использования земельных ресурсов, проведению проектно- изыскательских работ, направленных на приведение административно-хозяйственных территорий в соответствие с достижениями научно-технологического прогресса и организационно – правовыми формами использования земель.
На сегодня земельные ресурсы находятся в государственной собственности, собственности субъектов федерации, муниципальной, частной и общей долевой собственности. Каждый из этих собственников несёт ответственность за сохранение и преумножение природно-экономического потенциала земельных ресурсов, т. е. использовать земли в соответствии с проектами, и в первую очередь с проектами землеустройства. Следовательно, собственник обязан за собственные средства разрабатывать проекты. Поэтому признание землеустройства государственным мероприятием не предполагает его государственное финансирование в полном объёме. Муниципалитеты должны финансировать только разработку схемы землеустройства района – принципиальный замысел организации территории района, поселения.
На сегодня имеющиеся в большом количестве не востребованные земельные доли передаются муниципалитетами (собственниками) в аренду «крупному бизнесу» на несколько месяцев в году. Такой арендатор из года в год монокультурой «выкачивает» плодородие почв и, как правило, развивает одну отрасль производства (исключается животноводство и др.). Обязанность вести сельскохозяйственное и иное производство по проектам – метод реализации государством своего права абсолютной собственности на землю – национального богатства, достояние народа.
Список литературы
[1] Землеустройство и кадастр недвижимости. Учебное пособие. /С.Н.Волков, А.А. Варламов, А.В. Купчиненко и др.-/ГУЗ, М.,2010 г. (с.336)
[2] Комов Н.В. Земельно-ресурсный потенциал – мощный фактор устойчивого развития России. /Н.В. Комов. //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. М.,2014, №2, (с. 6-11)
[3]Липски С.А.Управление земельным фондом в современной России (в порядке дискуссии) /Липски С.А. //Землеустройство, кадастр и мониторинг земель, 2014, № 3
4]Состояние и основные направления развития землеустройства в РФ. Монография. /Под ред. С.Н.Волкова – ГУЗ, М, 2006 г.
