Новости
09.05.2023
с Днём Победы!
07.03.2023
Поздравляем с Международным женским днем!
23.02.2023
Поздравляем с Днем защитника Отечества!
Оплата онлайн
При оплате онлайн будет
удержана комиссия 3,5-5,5%








Способ оплаты:

С банковской карты (3,5%)
Сбербанк онлайн (3,5%)
Со счета в Яндекс.Деньгах (5,5%)
Наличными через терминал (3,5%)

ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Авторы:
Город:
Йошкар-Ола
ВУЗ:
Дата:
14 января 2016г.

   На сегодняшний день задача создания в России эффективной и соответствующей новым вызовам времени системы местного самоуправления является одной из наиболее актуальных в процессах государственного    строительства.    В    этой    связи,    представляется необходимым дать адекватную оценку действующему Федеральному закону №-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относительно его способности воплотить обеспечение права местного населения на осуществление местного самоуправления. Необходимо учитывать, что современное правовое государство, построение которого является для России одной из основополагающих задач, по мнению ряда исследователей, предполагает наибольшую степень свободы для человека и гражданина. И в этой связи, неизбежно возникает вопрос, насколько действующее законодательство обеспечивает возможности населения в решении вопросов местного значения посредством формируемых ими органов местного самоуправления?

     Одной из особенностей действующего ФЗ-№ 131, в отличие от предыдущего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», стало разграничение должностей главы местной администрации и главы муниципального образования и закрепления исчерпывающего перечня моделей их избрания. Так, глава муниципального образования, в соответствии со ст. 36 Федерального закона №-131, может избираться на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава. В поселении с численностью жителей, обладающих избирательном правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет обязанности главы местной администрации. Глава муниципального образования, в случае избрания на муниципальных выборах, либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Глава муниципального образования в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя. В этом случае глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.

    В свою очередь, главой местной администрации является либо избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации, но не менее чем на 2 года. Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) – соответствующим представительным органом муниципального района и городского округа. Порядок проведения конкурса определяется представительным органом муниципального образования. Общее число членов комиссии устанавливается также данным органом.

     Члены конкурсной комиссии поселения назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе), внутригородском муниципальном образовании города федерального значения две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), внутригородского муниципального образования города федерального значения, а одна треть законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

     Федеральным законом допускается участие представителей органов государственной власти в выборе кандидатур на должность главы местной администрации и, следовательно, определенное участие в формировании одного из органов местного самоуправления. Данное положение является одним из исчерпывающих случаев участия представителей органов государственной власти в назначении должностных лиц органов местного самоуправления. Возникают закономерные вопросы. Насколько это положение закона соответствует Конституции России? Насколько данная норма отвечает духу и сущности местного самоуправления?

    Безусловно, представители, утверждаемые в эту комиссию органами государственной власти субъектов РФ, составляют одну треть от общей численности комиссии и потенциально их волеизъявление не должно выражать волю большинства членов комиссии. Однако на практике представляется достаточно вероятным оказание значительно большего влияния данных членов комиссии на членов, утверждаемых представительными органами муниципальных образований. Нельзя также отрицать возможности обладания членами комиссии, представляющими органы власти субъектов РФ, значительным административным ресурсом. Достаточно вероятной становится возможность наибольшего влияния органов власти субъектов РФ на утверждение главы местной администрации. На сегодняшний день в России не было случаев обращения в Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ по вопросу конституционности применения данной нормы и степени ее нарушения права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления.

     Между тем, если оценивать положение ФЗ-№ 131 с точки зрения соответствия нормам международного права и российским конституционным основам, регулирующим вопросы местного самоуправления, то здесь следует обратить внимание на следующие моменты. Сама по себе возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления не противоречит нормам Европейской хартии по местному самоуправлению, которая устанавливает лишь обязательную подотчетность всех местных органов представительным органам, которые формируются напрямую населением.

    Формально, требования выполняется декларацией в ч.6.1 ст.37 ФЗ-№ 131, в соответствии с которой глава местной администрации подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Однако, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, можно говорить о косвенной попытке огосударствления местного самоуправления посредством влияния на подбор кандидатов на должность главы местной администрации. Это положение закона не только противоречит духу Конституции России, но и самой природе местного самоуправления, которое предполагает децентрализацию власти и управления. В свою очередь, нам представляется, что участие в формировании местных органов представителей органов государственной власти является ограничением права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления, так как в данном случае их выбор изначально сужается до кандидатур, отобранных данной конкурсной комиссией. Кроме того, закон не устанавливает каких-либо гарантий, что предлагаемые конкурсной комиссией представительному органу кандидатуры будут вноситься с учетом интересов местного населения и необходимости решения тех или иных местных проблем, исходя из местных традиций и обычаев. В свою очередь, закон не устанавливает каких-либо минимальных или максимальных требований к количеству предлагаемых представительному органу кандидатур на должность главы местной администрации.

    Следовательно, законом допускается возможность представления одной     кандидатуры,     что     противоречит     общему     принципу альтернативности выборов и в значительно большей степени способствует формированию тенденции огосударствления местного самоуправления. Ч. 6 ст. 37 ФЗ-№ 131 устанавливает обязательную процедуру подписания контракта главой муниципального образования с главой местной администрации. Представляется, что смысл этой нормы изначально заключался в необходимости большего вовлечения местного населения в процесс утверждения главы местной администрации при данной системе избрания посредством участия в данной процедуре главы муниципального образования, который избирается местным населением либо напрямую, либо через избранных населением местных депутатов представительного органа. Однако мы считаем, что рассматриваемую норму сложно считать настоящей гарантией утверждения главы местной администрации в интересах местного населения, так как вся предыдущая процедура отбора кандидатов в конкурсной комиссии может не оставить реального выбора представительному органу.

    В этой связи нам представляется, что закрепленное в ФЗ-№ 131 положение, предусматривающее участие лиц, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ для участия в процедуре утверждения главы местной администрации, является ограничением права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления. Считаем необходимым внесение изменений в ст. 37 федерального закона №-131, которые должны быть направлены на установление реальных гарантий для выдвижения различных кандидатов на должность главы местной администрации и недопущения их прямой или косвенной фильтрации со стороны органов власти субъектов РФ.

    Если говорить о процедуре формирования местной администрации, то ее порядок, закрепляемый в федеральном законе также не является бесспорным с точки зрения полноты воплощения права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления. Так, в соответствии с ч. 8 ст. 37 ФЗ-№ 131, структура местной   администрации   утверждается   представительным   органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Таким образом, прямое участие населения в формировании местной администрации ограничивается лишь предусмотренным законом способом избрания главы местной администрации. В свою очередь, его участие в формировании других подразделений и утверждении должностных лиц местной администрации ограничивается утверждением структуры местной администрации посредством решения представителей местного населения – депутатов представительных органов муниципальных образований. Непосредственное же формирование местной администрации и назначение на посты различных должностных лиц является целиком прерогативой главы местной администрации.

    Таким образом, право граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления распространяется лишь на прямое или через представительный орган участие в процедуре избрания главы местной администрации. В случае избрания главы местной администрации посредством его утверждения представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, данное право граждан практически сводится к минимуму, так как в этом случае население лишено возможности напрямую избирать главу местной администрации, который ее формирует, а кандидаты, проходящие отбор в конкурсной комиссии, могут подвергаться значительной фильтрации представителей органов власти субъектов РФ, которые имеют значительное влияние в данной комиссии. В этой связи нам представляется, что полное воплощение права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления должно предусматривать различные формы влияния на процесс формирования местной администрации.

    Таким образом, в российском законодательстве предусмотрено три модели участия населения в избрании главы муниципального образования и главы местной администрации. Первая модель предполагает прямые выборы главы муниципального образования, при которой он одновременно является главой местной администрации. Вторая модель также предполагает прямые выборы главы муниципального образования, но при этом главой администрации муниципального образования является другое должностное лицо, которое назначается по контракту представительным органом муниципального образования из числа кандидатур, предложенных конкурсной комиссией, порядок формирования которой был рассмотрен выше. При третьей модели глава администрации муниципального также назначается по контракту, но при этом глава муниципального образования избирается из состава депутатов представительного органа и является его председателем. Каждая из данных моделей может применяться в России в том или ином муниципальном образовании в зависимости от законодательства того или иного субъекта РФ и устава конкретного муниципального образования.

 

 

Список литературы

 

1.     Европейская хартия местного самоуправления, принята Советом Европы 15 окт.1985 г.// СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3306.

2.     Владимир Путин обратился с посланием к Федеральному собранию РФ// Российская газета.2013.№6258 от 13 декабря 2013 года. С.1-2.

3.     Михеева Т.Н. О принципе верховенства права на современном этапе  развития  правового  государства/  Закон  и  право.2013-№9.С.29-31.