17 апреля 2016г.
Местное самоуправление, призванное законодателем решать вопросы местного значения, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны. Учитывая положения действующего международного и внутригосударственного законодательства, закрепляющего понятие, сущность и назначение местного самоуправления, прежде всего, предписания Европейской Хартии местного самоуправления, а также нормы Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важно обратить внимание, что вопросы местного значения решаются населением как самостоятельно, так и через органы местного самоуправления. В этой связи актуальность приобретает юридический статус как органов муниципального управления, так и их должностных лиц, важное влияние на правовое положение которых оказала реформа российского местного самоуправления в 2003 – 2009 гг.
Так, с принятием 6 октября 2003 г. Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошли существенные изменения правовых, организационных, политических, финансово-экономических и территориальных основ местного самоуправления в нашей стране. В связи с чем, появились новые виды муниципальных образований, ввелись обязательные органы местного самоуправления и их должностные лица. Таким образом, сегодня муниципальными образованиями являются: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.
В соответствии с Федеральным законом № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» от 27.05.2014 г. наряду с уже законодательно введенными и сформированными на всей территории России пятью видами муниципальных образований добавлены еще два – городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. На наш взгляд, прослеживается принцип «матрешки» при формировании как территориальных, так и политико-правовых основ при организации муниципалитетов, что усложняет процедуру их функционирования и, в то же время, финансирования.
Федеральный законодатель четко обозначил, что в каждом муниципальном образовании должны быть три обязательных органа местного самоуправления (возможно и более при наличии достаточных средств финансирования в муниципалитете): глава муниципального образования, представительный орган и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган). Причем глава муниципального образования может быть как руководителем местной думы, так и руководителем местной администрации. А в случае сельского поселения позволяется правовое положение «три в одном»: когда глава муниципального образования одновременно может являться и главой местной думы, и главой местной администрации.
Рассматривая правовые факторы, влияющие на юридическое положение органов местного самоуправления и их должностных лиц, следует выделить и проанализировать следующие конституционные положения и установления федерального законодательства.
Обращая внимание на положение органов местной власти в структуре муниципального управления, можно заметить, что важным основополагающим принципом их формирования и функционирования является конституционное положение, закрепленное в статье 12 Конституции Российской Федерации о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Учитывая данное обстоятельство как основание, следует определить, что принцип разделения властей не распространяется на местный уровень власти. Что в целом представляет собой важный фактор, влияющий на эффективность местного самоуправления, так как позволяет главе муниципального образования в зависимости от вида муниципалитета совмещать две должности, что недопустимо на уровне органов федеральной и региональной государственной власти.
Следующим вторым фактором, влияющим на оптимальность осуществления муниципальной власти является отсутствие на местах законодательных органов. Как следствие, местные думы и советы, являясь представительными органами, не обладают правом принятия законов, издавая только подзаконные акты, последние, как известно, обладают меньшей юридической силой и не противоречат федеральному и региональному законодательству. Следует отметить, что на местном уровне так же не существует и местных судов, исходя из статьи 12 Конституции Российской Федерации.
Как представляется, вводя единообразные четко закрепленные формы осуществления муниципального управления на всей территории Российской Федерации, законодатель унифицировал основы местного самоуправления, с одной стороны, а, с другой, предоставил важную возможность местному населению учитывать собственные интересы, местные нужды и потребности, исторические и национальные обычаи и традиции в процессе формирования органов местного самоуправления. Это является немаловажным фактором эффективности деятельности муниципалитетов в современных политических правовых и демократических условиях, а также непосредственно влияет на формирование гражданского общества.
Сегодня, подводя первые итоги функционирования местных органов в новых правовых, экономических и политических условиях, нельзя однозначно утверждать о стабильности и эффективности в сфере муниципального управления, являющиеся основными целями проводимой реформы местного самоуправления и муниципальной службы. Можно выделить ряд несовершенств в организации местной власти, в определении правового статуса институтов, требующих скорейшего разрешения. В этой связи представляется важным акцентировать внимание на появление и довольно скорое внедрение в новых сформированных видах муниципальных образований западной модели назначаемого главы местной администрации – так называемого «сити-менеджера», по поводу места и роли которого отсутствует единство мнений как в юридической научной и правоприменительной сфере, так с позиции социально-политических наук. Для ряда городских поселений и городских округов институт назначения сити-менеджера относительно новый и подводить итоги эффективности данного нововведения еще рано ввиду неоднозначности толкования и определения его правового положения, а также места и роли в системе как муниципального, так и государственного управления. Так, в системе местной власти и ее органов важное значение приобретает политико-правовой и должностной институт сити-менеджера или главы местной администрации, назначаемого по контракту. Учитывая возникший новый категориальный аппарат, непосредственно термин «сити-менеджер» законодатель в нормативно-правовых актах не использует. Такая формулировка, применяемая к данному должностному лицу местного самоуправления, была вызвана скорее попыткой использовать зарубежный опыт построения структуры местной власти, а также смысловым значением и сложившейся практикой, нежели правовым определением.
Сити-менеджер – это лицо, являющееся главой местной администрации (исполнительно- распорядительного органа местного самоуправления), назначенное по контракту главой муниципального образования, который, в свою очередь, избирается руководителем представительного местного органа из числа депутатов муниципального образования. Таким образом, напрашивается вывод о том, что невозможность влияния государственного управления посредством исполнительной системы (как в случае модели регионального назначения глав субъектов федерации), компенсируется юридически и политически (учитывая представительство политических партий в местных думах) через представительную муниципальную власть, лишенную законодательных полномочий.
Однако, на наш взгляд, данный институт сити-менеджера является, с одной стороны, умалением значимости руководителя местной администрации в муниципальных образованиях, а, с другой, способствует укреплению вертикали власти и усилению влияния государственной власти на местную систему управления. Учитывая значимость проправительственной политической партии, возрастающую в последнее время в органах власти федерального, регионального и местного уровней, позиция, диктуемая «сверху» федеральным законодателем, позволяет проводить политику контроля государственной власти за муниципальным управлением, что противоречит принципам самостоятельности и независимости местного самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации.
Следующим немаловажным моментом юридического значения является вопрос о том, является ли глава местной администрации в качестве сити-менеджера муниципальным служащим. Несмотря на то, что фактически его роль как звена муниципального управления заключается в руководстве самостоятельным органом местного самоуправления, эта проблема однозначно разрешается Федеральным законом № 25-ФЗ 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации». На основании ст. 11 вышеуказанного закона глава местной администрации, замещающий должность по контракту, является муниципальным служащим. В соответствии с законом муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Таким образом, муниципальный служащий – это сотрудник органа местного самоуправления или его руководитель, являющийся гражданином государства, замещающий должность муниципальной службы, деятельность которого направлена на обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления в целях осуществления народовластия.
Учитывая положения закона о муниципальной службы № 25-ФЗ 2007 г., правовому положению главы местной администрации, назначенному по контракту главой муниципалитета, следует уделить довольно пристальное внимание. Как представляется, отнесение любого сотрудника органа местного самоуправления к категории должностного лица или служащего должно определяться не способом поступления на должность, а функциональным назначением конкретной должности в муниципальном органе власти. При этом следует исходить из общего действующего законодательства, которое делит сотрудников органов власти на лиц, замещающих муниципальные должности и лиц, замещающих должности муниципальной службы. В соответствии с законом, муниципальная должность предназначена для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления, а должность муниципальной службы – для обеспечения исполнения их полномочий.
На наш взгляд, в современных условиях проведения местной реформы, осуществления муниципальных выборов как формы местной демократии, требуется научное осмысление правового положения главы исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления или местной администрации, назначенного по контракту. Правовой статус данного субъекта муниципального управления определяется рядом нормативно- правовых актов, прежде всего, Федеральным законом № 131-ФЗ от 6.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и положениями Федерального закона № 25-ФЗ от 02.03.2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Еще раз отметим, что в соответствии с Федеральным законом № 25-ФЗ глава местной администрации, назначенный по контракту главой муниципального образования, является муниципальным служащим. Вследствие этого, на него распространяются положения законодательства о муниципальной службе. Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 42 четко установил, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, законами субъектов федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.
В то же время положения Федерального закона № 131-ФЗ определяют три основных обязательных и самостоятельных органа местного самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган или местная администрации. Руководители всех органов власти в соответствии с действующим законодательством призваны непосредственно исполнять их полномочия, независимо от способа поступления на должность. В то время как основная задача службы (и государственной, и муниципальной) как политико-правового института, исходя из действующего законодательства, обеспечивать исполнение полномочий органов как государственной, так и муниципальной власти соответственно. Учитывая тот факт, что глава местной администрации непосредственно исполняет полномочия, он относится к должностным лицам местного самоуправления на основании ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ.
Так как в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления (или местная администрация) является самостоятельным местным органом и на основании статьи 34 того же закона обязателен в системе органов местного самоуправления, следовательно, глава данного органа не обеспечивает реализацию полномочий, а непосредственно их исполняет, учитывая его функциональную принадлежность и должностной статус.
Таким образом, следуя логике и предписаниям положений законов (в частности, Федерального закона № 131-ФЗ, Федерального закона № 25-ФЗ), действующих в Российской Федерации, главу местной администрации, назначенного по контракту, целесообразнее относить не к муниципальным служащим, а к лицам, замещающим муниципальные должности. В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» муниципальная должность предусмотрена для непосредственного исполнения полномочий органа местного самоуправления, в то время как должность муниципальной службы предназначена для обеспечения исполнения полномочий органов местного самоуправления, на основании положений Федерального закона № 131-ФЗ исполнительно-распорядительный орган является самостоятельным.
Поэтому, на наш взгляд, глава местной администрации должен относиться к категории руководящего, но не обеспечивающего персонала. Как уже отмечалось, законодатель решил данный вопрос, отнеся главу местной администрации, назначенного по контракту главой муниципального образования к муниципальным служащим. Как следствие, в нормативных актах регионального и муниципального уровней, которые не должны противоречить федеральному законодательству, соблюдается то же правило.
Проблемы, предлагаемые в статье для рассмотрения, вызывают определенный интерес на всех уровнях власти, и потому нуждаются как в научном обосновании, так и в законодательном урегулировании в целях соответствия правовых установлений современным реалиям и потребностям муниципалитетов.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.// Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, Ст. 4398
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.// Собрание законодательства РФ, 09.10.2003, № 40, Ст. 3822
3. Ковешников Е.М. Муниципальное право. – М., 2012
4. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М., 2014
5. Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // «Вестник Пермского университета». – 2012. - № 2
6. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. – М., 2013
7. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. – М., 2013
