ОСОБЕННОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРИОД ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ

В процессе новых политических преобразований Российской Федерации продолжаются дискуссии о путях развития правоохранительной системы страны как совокупности государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, осуществляющих в соответствии со своей компетенцией и задачами правоохранительную, правозащитную и правообеспечительную деятельность, направленную на укрепление российского государства и общества, а также комплекс государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защиту общественных отношений от противоправных посягательств [7, с.128].

Правоохранительная система является производной от правовой системы. Однако нельзя сводить правоохранительную систему только к охранительной функции правовой системы. В структурном и функциональном аспектах правоохранительная система предстает как органическая составляющая всех без исключения элементов правовой системы, потому что позитивное регулирование всегда предполагает правоохрану и немыслимо без нее.

В период Первой мировой войны главной задачей правоохранительной системы Российской империи являлось регулирование всех сфер общественных отношений. Более того, правоохранительная система сама по себе являлась одним из самых мощных инструментов такого регулирования, призванная защищать порядок в обществе и в стране в целом.

В самом начале войны руководство страны, координируя действия правоохранительной системы, столкнулось с рядом проблем, среди которых: слабая организация правоохранительных органов, неэффективность применяемых правовых норм и правовых явлений. Несмотря на то, что для их решения было приложено много усилий, но разрешить их централизовано так и не получилось. Это привело к усилению самостоятельности правоохранительных органов и полному переходу основной власти под контроль местных руководителей - градоначальников и губернаторов. В результате такой автономизации к началу 1917 года правоохранительная система как единое целое перестала существовать. Только чуть более половины правоохранительных органов до Февральской революции продолжали выполнять поставленные перед ними задачи [5, с.40]. При этом Департамент полиции всячески пытался координировать и направлять борьбу с противогосударственными выступлениями. Он сообщал на места о росте революционной активности, ставил задачи по усилению агентурного наблюдения за населением или партией, а также давал распоряжения по деятельности местных органов полиции в различных экстремальных ситуациях. Однако в Департаменте полиции господствовало мнение, что революционное движение будет представлять угрозу существующему строю только по окончанию войны. Департамент считал, что у правительства есть время для подготовки к данному всплеску недовольства. В итоге был усилен лишь контроль за революционными партиями и их лидерами. Однако в этом политическая полиция вела успешную работу. Здесь будет актуальным утверждение о том, что Департамент полиции в целом был информирован о деятельности революционных партий в России и за рубежом.

Полиция предупреждала как организованные революционные выступления, так и массовые волнения. Во второй половине 1915-го и на протяжении 1916 года власти «засыпались» требованиями о подавлении возможных беспорядков в самом их начале. Однако из-за дороговизны, действия полиции имели слабое действие, поэтому беспорядки не прекращались. Найти пути их предупреждения полиции так и не получилось.

Несмотря на то, что в период первой мировой войны все правоохранительные органы вели серьезную, правда не всегда успешную работу по предупреждению революционных действий, февральская революция явилась для них полной неожиданностью. В правительстве сохранялось спокойное настроение вплоть до самого начала революции. Это свидетельствуют о том, что полиция, которая должна была обладать самой достоверной информацией о положении дел в стране и в течении многих лет отвечающая за спокойствие Империи, в 1917 году не имела представления о надвигающейся революции.

Правоохранительная политика Николая II в годы Первой мировой войны, в отличии от политики его предшественников Александра II и Александра III, имела не чёткую направленность, что отразилось на правовом положении в отношении различных правоохранительных органов. Отсутствовала системность в нормотворческой деятельности. Современники отмечали «произошло смешение в законодательстве понятий административной и вообще исполнительной власти понятием власти полицейской» [3,с.115]. Происходила постоянная смена средств и методов организации правоохранительной системы. Профилактика террористической деятельности чередовалась с репрессиями против революционеров (деятельность военно-полевых судов) [1, с.26], что привело к появлению несбалансированной организации правоохранительной системы. В такой организации отдельные правоохранительные институты и ведомства выполняли свою функцию недостаточно эффективно. Названное обстоятельство стало важным фактором революционных событий, из-за которых была разрушена империя и уничтожена её правоохранительная система.

В результате событий 1905-1906 годов и изменения в устройстве государства правительство убедилось в необходимости проведения реформ всех правоохранительных органов. Служба в правоохранительных органах Российской империи в 1914-1917 годах не имела четкой законодательной регламентации и единого образца. Так, например, полиция делилась в зависимости от направлений на несколько видов (политическую и общую, внутреннюю и наружную, пешую и конную, уездную и городскую и др.). Реорганизация законодательства и укрепление правоохранительных органов требовалось и в результате проведения аграрной реформы, в результате которой произошёл распад крестьянской общины и ослабление внутреннего социального контроля.

Одной из назревших проблем правоохранительной системы в данный период  было повышение квалификации её сотрудников. В условиях социальной напряженности непрофессиональные действия служащих правоохранительных органов становились причиной массовых эксцессов и приводили к снижению их авторитета. Поэтому много раз поднимался вопрос о необходимости специального образования служащих правоохранительных органов. Многие из них поступали на службу из армии, а также из других ведомств и плохо себе представляли себе специфику службы в органах правоохранительной системы.

Постоянно меняющаяся политическая и социально-экономическая обстановка в Российской империи требовала от правительства страны реформирования всей правоохранительной системы, приспосабливала её к новым условиям и заставляла правительство находить пути усиления правоохранительных органов.

Укрепление правоохранительной системы правительство страны видело в централизации всех правоохранительных органов, а также в усилении их роли в борьбе с революционными действиями.

К началу ХХ века правоохранительная служба в Российской империи характеризовалась множеством регламентирующих нормативных актов, в основном ведомственных и во многом устаревших ещё к концу ХIХ века. Одной из главных проблем являлась необходимость осуществления кодификации правоохранительного законодательства.

Начиная с 1906  года в Российской  империи почти постоянно работали комиссии по переустройству правоохранительных органов. После вступления  Российской империи в первую мировую войну стала осуществляться перестройка государственного аппарата, в первую очередь его военных, правоохранительных и хозяйственных направлений.

Первая мировая война вызвала необходимость расширения законодательства в части компетенции генерал- губернаторов и органов военного управления. С объявлением мобилизации вступило в действие Положение о полевом управлении войск. Кроме того, продолжали действовать Правила о местностях, объявляемых состоящими на военном положении, утвержденные в 1892 г.

Роль правоохранительных органов в период военного положения в основном заключалась в поддержании общественного порядка административно-принудительными средствами, выполнении распоряжении и оказании содействия военному командованию по вопросам поддержания порядка и снабжения войск жилыми помещениями, транспортом и различными видами довольствия. Причем военное командование было наделено правом отмены распоряжений гражданской власти с изданием собственных нормативных актов.

Характерной чертой военного положения являлось также введение подсудности гражданских лиц военным судам по законам военного времени за совершение государственных и других тяжких преступлений. Рассмотрение и решение дел в военных судах должно было происходить согласно правилам Военно-судебного устава.

Соответственно, произошли изменения в системе судебных органов, а 20 июля 1914 года была утверждена новая редакция IV раздела Устава военно-судебного «О суде в военное время». В соответствии с уставом в районе театра военных действий и в местностях, объявленных на военном положении, учреждались полковые и этапные суды, корпусные и им  равные суды (они заменили суды армий), военно-окружные суды. Высшей судебной инстанцией являлся Главный военный суд, председатель которого назначался императором.

В формировании военных судов исключительная роль принадлежала командованию. Временные члены корпусных и военно-окружных судов назначались из строевых офицеров соответствующими командирами. Полковой командир имел право изменять состав полкового суда по истечении срока его полномочий.

Военным судам  были подсудны  не  только  военнослужащие и лица, состоящие  при армии, но и все гражданские лица (как российские, так и иностранные подданные), причем не только в местностях, объявленных на военном, но и на исключительном положении, жители неприятельских областей, занятых русской армией, военнопленные.

Меры по расширению полномочий военных властей и изменению системы судебных органов способствовали укреплению государственной и воинской дисциплины в начале войны. Но, как показали дальнейшие события, они оказались недостаточно эффективными для поддержания порядка и организованности в армии и на флоте в период, предшествующий Февральской революции.

29    июля 1914 года император утвердил «Положение о полевом управлении войск в военное время». Согласно этому Положению определялся статус Ставки верховного главнокомандующего, который был ответствен только перед царём. В июле 1914 года Совет министров получил чрезвычайные полномочия. Большая часть дел им решались от имени императора. Практически все чрезвычайные указы военного времени прошли через Совет министров.

Проекты нормативных актов, в большинстве случаев, сводились к объединению правоохранительных органов под единым руководством. Царское правительство до конца не осознавало, чем грозит отсрочка реформ правоохранительной системы. Стимулирование проведения таких проектов и предложений в большинстве случаев так ничем и не завершились. Практически до февраля 1917 года структура и функции правоохранительных органов оставались неизменными.

В период Первой мировой войны власть была вынуждена признать слабость правоохранительных органов. Так 23 октября 1916 года император утверждает «Положение об усилении полиции в 50-ти губерниях империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов». Данное Положение предусматривало увеличение полиции в количественном плане и улучшение их материального положения. Этим же актом устанавливались соответствующие образовательные цензы в целях улучшения качественного состава для занятия полицейских должностей и появился порядок приема на службу женщин.

Данное Положение своего рода являлось первым шагом по реализации проекта по преобразованию правоохранительных органов.

Однако, как показали дальнейшие события, время для проведения реформ полицейских органов было упущено и «задача реформирования практически завершилась провалом».

Правоохранительная   система    Российской     империи     в     начале    XX     в. постепенно развивалась, совершенствовалась и имела положительные тенденции, которые сложились ещё в XIX в. Некоторые органы по уровню организации не уступали своим коллегам из западных государств. Тем не менее требовалось проведение реформирования структуры, методов деятельности, функций и правовой регламентации. В сложных социально- политических условиях подобное реформирование оказалось невозможным. В итоге Первая мировая война усилила напряжение в обществе ещё больше.

Во время Февральской революции 1917 года, только полиция осталась верной самодержавию, в то время как армия перешла на сторону восставших. За это полиция понесла немалый урон: «частью перебита, частью смещена... полицейские участки разгромлены, картотеки уничтожены...» [4, с.16].

В местностях, в которых было объявлено военное положение произошло расширение компетенции генерал-губернаторов и военных властей. Положение о полевом управлении и особые Правилам о местностях, объявленных на военном положении, определяли их полномочия. В период Первой мировой войны в местностях, на которых было объявлено на военное положение, правовую основу для увеличения репрессивной компетенции высшей и местной администрации и военных властей являлось чрезвычайное законодательство конца XIX века [6, с.297]. После введения военного положения в руках главнокомандующего сосредоточивалось управление губерниями. Он имел более значительную компетенцию, чем органы управления в условиях усиленной и чрезвычайной охраны.

Военное положение в объявленных местностях давало генерал-губернатору больший объём прав – административных, полицейских и судебных. У него появлялись полномочия издавать обязательные постановления по вопросам, касающимся охраны общественного порядка и нарушения государственной безопасности, устанавливать ответственность в виде тюремного заключения сроком на три месяца или денежного штрафа до 3 тысяч рублей за нарушение данных постановлений. У генерал-губернатора было право запрещать различные народные, общественные и частные собрания; а также издавать распоряжения о закрытии различных торговых и промышленных заведений в период действия военного положения; давать разрешения на чрезвычайные собрания и приостанавливать очередные собрания сословных и городских учреждений, периодических изданий; закрывать учебные заведения; осуществлять высылку отдельных лиц во внутренние губернии; отстранять от должности чиновников.

Введение военного положения в стране также означало и установление широких прав военного ведомства. Компетенция военных властей по различным вопросам расширялась в годы войны благодаря изданным правовым актам, также и в области судопроизводства. В районах военных действий и местностях объявленных на военном положении учреждались военно-полевые суды.

В политике императора по усилению централизации правоохранительных органов требовались кардинальные реформы, которые должны были изменить структуру и функции полицейской системы. Одной из насущных проблем было отсутствие кодификации полицейского законодательства, которое в условиях мировой войны стало неэффективным. Несмотря на имевшиеся проекты по переустройству и реорганизации полицейских органов, Николаю II не хватило решимости принять какой-либо из них. Все виды полиции (общей и политической) занимались борьбой с антигосударственными выступлениями. В результате чего «задача реформирования завершилась провалом, время для реформ было упущено» [2, с.18].

Как мы видим, деятельность правоохранительной системы Российской империи имела не мало славных страниц. В то же время трагическая неудача правоохранительных органов состоит в том, что они не пользуются ни доверием общества, ни поддержкой высшей государственной власти. Однако в данных условиях подобный подход является губительным. Новой России требуется твёрдая правоохранительная система, свободная от недостатков как первой мировой войны, так и дореволюционных, но в тоже время, воплотившая в себе их лучшие традиции. Будем надеяться, что действующие и начавшиеся реформы добьются этой цели.

Список литературы

1.     Жильцов Н. А. Правоохранительная система самодержавной России в период с февраля 1861-го по февраль 1917 г.: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2007. С. 26

2.     Кузнецов  А.  Д.,  Несмеянов  А.Н.  Проекты  реформирования  полиции  Российской  империи  в предреволюционный период// История государства и права. М, 2000. №3. C. 18

3.     Мушкет И. И., Хохлов Е. Б. Полицейское право России. Проблемы теории. СПб, 1998. С. 115

4.     Нижник Н. С. Становление и развитие полиции России. Методические материалы для проведения бесед с сотрудниками органов внутренних дел. СПб, 2011. С. 16-22

5.     Романов К. С. Департамент полиции МВД России накануне и в годы первой мировой войны (1913-1917 гг.): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 40

6.     Сафонов А. А. История отечественного государства и права: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 297-310.

7.     Цикаришвили О. Г. Правоохранительная система: понятие и структура // Межвузовский сборник научных трудов ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права» Вып. 6, Саратов, 2007 С. 128