18 января 2020г.
Аннотация: в данной работе рассматриваются вопросы правовой охраны лесов как одного из основных видов природных ресурсов России и мира и предлагаются направления совершенствования правового регулирования лесных отношений. Основное внимание уделяется анализу Лесного кодекса Российской Федерации и внесенных в него поправок. Актуальность модернизации правового регулирования лесопользования связана прежде всего с такими изъянами лесного законодательства, как недостаточность обеспечения охраны лесов от пожаров, неполнота решения вопросов размещения в лесах линейных объектов, неудовлетворительность организации лесной охраны, лесного надзора и контроля
Ключевые слова: лесные отношения; субъекты лесных отношений; лесопользование; лесные участки; лесные ресурсы.
На сегодняшний день ресурсы лесного фонда Российской Федерации огромны, но в ту же очередь отсутствует грамотное государственное управление указанной категорией. Среди существующих проблем можно назвать недостатки в управлении рациональным использованием и охраной лесов [1]. А также проблемы организации, надзора за правовым регулированием дифференциации ставок платы при использовании лесов для рекреационной деятельности, а также в условиях «импортозамещения» проблемы, связанные с пробелами законодательства, регулирующего заготовку и переработку пищевых и недревесных лесных ресурсов. Устранение указанных трудностей способствовало бы не только охране лесов и рациональному лесопользованию, но и служило бы дополнительным доходом бюджетов экономической системы в современных непростых условиях, а также способствовало бы формированию развития малого и среднего бизнеса в данной сфере, что улучшало бы ситуацию с занятостью населения.
Рассмотрим указанные проблемы более подробно. Так, одна из главных проблем современности, которой посвящены государственные программы в различных сферах жизни [2], в том числе и в сфере [3] рационального лесопользования и охраны лесов, связана с эффективным государственным управлением. Государственное управление как часть системы управления государством включает различные функции, в том числе координацию, организацию и контроль. В условиях системного кризиса в государстве, который назвали «новые экономические условия», координация как функция управления в сфере рационального использования и охраны лесов используется очень слабо, поскольку после проведенной децентрализации управления лесами, выразившейся в делегировании многочисленных полномочий в сфере лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации, включая функцию распоряжения лесным фондом и функцию государственного лесного надзора и контроля, на законодательном уровне так и не были разработаны и приняты механизмы, обязывающие субъекты Российской Федерации эффективно распоряжаться переданными им полномочиями и нести ответственность за ненадлежащее исполнение переданных им полномочий.
Ситуация в области организации управления лесами усложнена и тем, что в органах управления лесами, созданных в субъектах Российской Федерации, государственная функция распоряжения лесным фондом оказалась соединенной с функцией контроля и надзора, что на практике не только порождает коррупционные риски, но и является препятствием на пути выполнения требований к ведению лесного хозяйства, предусмотренных лесным планом, лесохозяйственным регламентом и проектом освоения лесов [4], и как следствие - бюджеты бюджетной системы от такого источника дохода, как лесопользование, недополучают значительные денежные средства.
Что касается второй проблемы, следует отметить: леса нашей страны являются одной из важнейших ресурсных баз рекреационной системы. При этом использование лесов в рекреационных целях должно в полной мере удовлетворять потребности населения, не оказывая при этом негативного воздействия на природную среду. В соответствии со ст. 21 и 41 ЛК РФ использование лесов для целей рекреации является платным. Ставки платы за осуществление рекреационной деятельности установлены Постановлением Правительства Российской Федерации «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности» [5]. Анализ данного Постановления показывает, что ставки платежей при рекреационной деятельности дифференцированы по субъектам Российской Федерации, а в 33 субъектах ставки дифференцированы по муниципальным районам. Следует согласиться с В.А. Корякиным, который считает, что «дифференциация ставок платы при использовании лесов для целей рекреации в настоящее время явно недостаточна и лесотаксовое районирование целесообразно сделать более дробным» [6]. Следовательно, необходимо внести дополнение в действующее Постановление Правительства России «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности»: во-первых, закрепив в нем ставки платы за осуществление рекреационной деятельности во всех муниципальных образованиях; во-вторых, по каждому муниципальному образованию возможно установление дифференцированной шкалы взимания платы в зависимости от местонахождения участка, его доступности (наличие или отсутствие дорог, в том числе лесных), привлекательности (наличие или отсутствие энергетической и социально-бытовой инфраструктуры) и др. Кроме того, возможно, следует при установлении ставок платы за рекреационное использование лесов устанавливать коэффициенты, учитывающие рекреационную нагрузку на предоставляемый в аренду лесной участок и его экологическое значение, и пересмотреть порядок распределения платежей от рекреационного использования, направляя часть платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации.
Рассматривая третью обозначенную выше проблему, важно отметить, что пищевые и другие недревесные лесные ресурсы имеют важное социальное и экономическое значение, а леса России обладают огромным сырьевым потенциалом для осуществления этих видов лесопользования.
В наших лесах произрастают сотни видов пищевых лесных ресурсов и лекарственных растений. Эксплуатационные запасы только самых распространенных видов пищевых лесных ресурсов, по оценкам, составляют 7,4 млн. т, а биологические запасы - 13,4 млн. т. Так, на территории России произрастает около 3 тыс. видов шляпочных грибов, из которых более 200 съедобны, общая продуцирующая грибоносная площадь составляет 81,8 млн. га, к заготовкам разрешены около 60 видов, запас съедобных грибов, по научным оценкам, составляет 4524,6 тыс. [7].
В настоящее время степень освоения пищевых ресурсов леса в России остается крайне низкой, при этом достоверных данных об объемах заготовки нет или они очень противоречивы. Тем не менее, по имеющимся оценкам, объемы использования некоторых из них таковы: брусника - 45 тыс. т (1,5% от биологического запаса), клюква - 40 тыс. т (2,5%), черника - 35 тыс. т (1,3%), орех кедровый - 40 тыс. т (4%), грибы - 350 тыс. т (около 10%). В то же время следует отметить, что при освоении данных ресурсов не только может, но и должна развиваться предпринимательская деятельность, должны решаться вопросы занятости населения, проживающего в сельской местности, вопросы продовольственной безопасности, а следовательно, как социальные, так и экономические проблемы нашей страны в целом.
По состоянию на 1 января 2016 г. в целях заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений передано в аренду 342 лесных участка общей площадью 2 млн. га, в том числе в Приморском крае - 697 тыс. га, Томской области - 444 тыс. га, Хабаровском крае - 312 тыс. га. Основной расчетный объем заготовки пищевых лесных ресурсов на арендованных лесных участках приходится на орехи - 7,2 млн. кг, ягоды - 1,4 млн. кг, лекарственные растения - 0,7 млн. кг, грибы - 0,5 млн. кг и березовый сок - 0,4 млн. кг. И, как справедливо отметил 7 апреля 2016 г. в своем выступлении на парламентских слушаниях на тему «Совершенствование правового регулирования заготовки и переработки пищевых и недревесных лесных ресурсов в решении задачи комплексного освоения лесов» председатель Комитета ГД по природным ресурсам, природопользованию и экологии В.И. Кашин, «дикоросы - это могучий потенциал России, ее лесов, его необходимо эффективно использовать на благо населения и экономики страны» [8].
Вместе с тем стоит отметить, что основной причиной низкого освоения пищевых лесных ресурсов является несовершенство лесного законодательства. Так, в соответствии со ст. 34 ЛК РФ заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений представляют собой предпринимательскую деятельность, связанную с изъятием, хранением и вывозом таких лесных ресурсов из леса.
При этом граждане, осуществляющие продажу собранных ягод, орехов, грибов и других подобных лесных ресурсов в специально оборудованных торговых точках - рынках либо сдающие эту продукцию в пунктах приема, осуществляющие заготовку в промышленных масштабах, фактически осуществляют предпринимательскую деятельность, которая согласно ЛК РФ осуществляется только на основании договора аренды лесного участка, заключаемого на срок не менее 10 лет.
Предоставление лесных участков в аренду предполагает прохождение сложной процедуры получения данного права через аукцион, для чего необходимо выполнить работы по межеванию участка, подготовке проекта освоения участка и экологической экспертизы и т.д. Значительные денежные средства необходимы и для разработки технической документации. Следовательно, лесопользователь должен не только разработать проект освоения лесов и осуществлять подачу ежегодных лесных деклараций и отчетов об использовании лесов, но и обеспечить противопожарное обустройство лесов и т.д. Выполнить эти требования почти невозможно. Практически это означает, что граждане, собравшие грибы или ягоды в лесах и торгующие ими на рынках или у дорог, являются нарушителями как лесного законодательства, так и налогового законодательства. Но в то же время ЛК РФ не содержит определения понятия «заготовка пищевых лесных ресурсов для собственных нужд» (таким образом, можно предположить, что если граждане, стоящие у дороги (на трассе), продают грибы или ягоды, собранные ими в лесу, а на вырученные деньги покупают продукты питания, то они используют данный ресурс на собственные нужды).
До принятия в 2006 г. ЛК РФ лесопользователи, в том числе и граждане, могли осуществлять промышленную заготовку пищевых лесных ресурсов на краткосрочной основе (побочное лесопользование) посредством получения разрешения (лесного билета), без предоставления лесного участка в арену. В настоящее время в соответствии со ст. 34 ЛК РФ заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений при их коммерческом использовании могут осуществляться только при заключении договора аренды, без какой-то альтернативы, в том числе и для граждан. Данная ситуация привела к тому, что граждане, живущие в том числе в отдаленных лесных поселках, для которых заготовка и продажа пищевых лесных ресурсов является значительным либо единственным источником дохода для получения средств к существованию, осуществляют этот вид природопользования незаконно, если они эти лесные ресурсы в последующем продают. И как следствие - государство недополучает доходы в бюджет, а граждане совершают противоправные деяния. Поэтому для решения данной проблемы необходимо внести дополнение в ЛК РФ, дополнив его новой главой 7.1 «Договор купли-продажи пищевых и недревесных лесных ресурсов». Это позволит, с одной стороны, повысить продуктивность наших лесов и обеспечивать продовольственную безопасность страны, а с другой стороны, улучшит благосостояние населения в связи с развитием малого и среднего бизнеса, который будет работать на землях лесного фонда, и соответственно, их деятельность станет приносить доход бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, решив обозначенные правовые проблемы, бюджеты бюджетной системы получат еще один существенный доходный источник,[9] который, несмотря на закрепленный в Бюджетном кодексе России принцип общего (совокупного) покрытия расходов, в последующем (поскольку являются неналоговым доходом бюджета) может быть направлен в рамках реализации экологической политики государства на обеспечение охраны и защиты лесов, а также на лесовосстановление.
Мы считаем, что содержание и реализация права природопользования следует понимать, как совокупностью всех прав и обязанностей его субъектов. На наш взгляд следует выделить несколько видов права природопользования. Таким образом, сюда следует отнести право недропользования, водопользования, лесопользования, землепользования, пользования атмосферным воздухом, пользования объектами животного мира и пр. Исходя из этого, следует вывод о том, что право лесопользования - особый вид права природопользования, который связан с использованием и охраной лесов. Важным является то, что указанное право может осуществляться как с предоставлением лесных участков, так и без такового, а также с изъятием или без изъятия лесных ресурсов и требует установления особого правового режима [10].
Список источников и литературы
1. Научное обоснование концепции координации как самостоятельного правового явления и определение ее значения в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды впервые было дано: Бучакова М.А. Координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды: монография. Омск : Омск. акад. МВД РФ, 2015. С.77
2. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.05.2019).
3. Постановление Правительства Брянской области от 30 декабря 2013 г. № 832-п «Об утверждении государственной программы «Развитие лесного хозяйства Брянской области» (2014 - 2020 годы)» // Информационный бюллетень «Официальная Брянщина». 2013. № 38/3; Постановление Администрации Смоленской области от 29 ноября 2013 г. № 987 «Об утверждении областной государственной программы «Лесное хозяйство и животный мир Смоленской области» на 2014 - 2020 годы» // Вестник Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области. 2013. № 12 (часть VI). С. 179 и др.
4. Петров А.П. Лесная политика Российской Федерации: уроки прошлого и взгляд в будущее // Лесное хозяйство. 2016. № 1. С. 13 - 16.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2007 г. № 310 «О ставках платы за единицу объема лесных ресурсов и ставках платы за единицу площади лесного участка, находящегося в федеральной собственности» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.05.2019).
6. Корякин В.А. Экономические аспекты рекреационного использования лесов // Лесохозяйственная информация. 2017. № 2. С. 43 - 48.
7. Дикоросы - могучий потенциал российских лесов. [Электронный ресурс] URL: http://www.leso№li№e.ru/№/507AA (дата обращения: 25.05.2019).
8. В.И. Кашин: «Совершенствование правового регулирования заготовки и переработки пищевых и недревесных лесных ресурсов в решении задачи комплексного освоения лесов» [Электронный ресурс] URL: http://www.kprf.ru/№/5 (дата обращения: 25.05.2019).
9. Горбунова О.Н. Экологическая катастрофа и проблемы финансового права // Финансовое право.2016. № 12. С. 13 - 20.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 25.01.2019).
