ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Аннотация: в статье рассмотрены особенности ответственности должностных лиц муниципального образования, в том числе за невыполнение обязанностей, делегированных законодательством субъектом РФ. Рассмотрены возможные варианты совершенствования законодательства

Ключевые слова: местное самоуправление, глава муниципального образования, ответственность

Россия исторически сформировывалась на основе общности территории, социальных отношений, уклада экономической жизни, языка и культуры многонациональных народов. В основу данных отношений были заложены много-вековые исторические и культурные традиции, уклады и поведенческие нормы, которые способны формировать равноправные общественные отношения [3, с.69].

В структуре сотрудничества между субъектами Федерации и муниципальными образованиями существует фактор наличия прямой иерархии (в отличие, к примеру, от механизма взаимоотношений субъектов Федерации с городскими и сельскими поселениями, где «промежуточное» звено – это муниципальные районы). Вместе с этим необходимо отметить, что органы местного самоуправления подотчетны субъекту Федерации исключительно в сфере отдельных государственных полномочий, которые передаются законом субъекта Федерации [1].

В части реализации вопросов местного значения органы местного самоуправления самостоятельны, они не подчиняются органам власти субъектов Федерации и, следовательно, не должны нести какой-либо публичной ответственности. В связи с наличием этого важного обстоятельства вполне уместно допустить непосредственную ответственность органов местного самоуправления городских и сельских поселений перед субъектами Федерации при наличии прямой (лишенной признака непосредственности) иерархической связи [4, с. 20].

Таким образом, К.Г. Меркулова справедливо критикует буквальное толкование Конституции Российской Федерации, которая якобы подразумевает однозначный вывод об отдельном статусе местного самоуправления, исключая любую зависимость от государственных органов.

Что касается реализации местных вопросов, органы местного самоуправления независимы, они не подчиняются властям субъектов Федерации и поэтому не должны нести никакой публичной ответственности. В связи с существованием этого важного обстоятельства весьма кстати будет допустить прямую ответственность органов местного самоуправления городских и сельских поселений перед субъектами Федерации при наличии прямой (при отсутствии признака непосредственности) иерархической связи [5,с.108].

Разумеется, институт местного самоуправления в своем историческом аспекте всегда являлся своего рода стабилизатором отношений между государством и обществом, что особенно заметно на этапе кризиса и перехода.

Если субъект Федерации делегирует главе муниципального района отдельное государственное полномочие, то глава муниципального района должен нести ответственность за ненадлежащее осуществление этого полномочия перед субъектом Федерации. Также, если субъектом Федерации глава городского либо сельского поселения наделяется отдельным полномочием субъекта Федерации, тогда последний должен нести ответственность перед субъектом Федерации, а не муниципальным районом, поскольку подчинение муниципалитетов другим муниципалитетам запрещено законом.

Принципиально другая картина имеет место при формировании взаимных отношений местного самоуправления друг с другом. В этой подсистеме взаимодействия между государственными органами логично ожидать влияния признака наличия или отсутствия процесса реализации вопросов местного значения. Если глава муниципального образования допускает нарушения своих публично-правовых обязательств, связанных с решением вопросов местного значения, ему следует нести ответственность перед представительным органом муниципалитета. В то же время не должно быть ответственности за осуществление определенных государственных полномочий, которые были переданы муниципалитетам федеральным законом либо законом субъекта Федерации.

Однако эти теоретические и методологические предпосылки не полностью реализованы в федеральном законодательстве. Анализ положений статей 74 и 74.1 Федерального закона «Об общих принципах ...» позволяют увидеть, что указанные в них основания не дифференцируются в зависимости от конституционно установленной установленного разграничения предметов ведения муниципальных образований, в том числе вопросов местного значения и государственные полномочия, отдельно переданные муниципальным властям [2].

Статья 74 анализируемого Закона, по сути, указывает на два основания для отстранения от должности главы муниципального образования. Первое связано с фактом публикации незаконного правового нормативного акта, второе - с действиями, которые порождают нарушение прав и свобод человека и гражданина, создают угрозу единства и территориальной целостности РФ, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единства правового и экономического пространства РФ, предоставление межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов с нарушениями условий предоставления межбюджетных трансфертов, займов из бюджета, полученные из иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если она установлена соответствующим судом, при этом глава муниципалитета не принял должные меры для исполнения решения суда [2].

Однако эти действия могут быть совершены как при решении вопросов местного значения, так и при осуществлении определенных государственных полномочий, переданных муниципалитету в соответствии с региональными законами [5, с. 8].

Если глава муниципального образования издает нормативный правовой акт, который противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих более высокую юридическую силу, то здесь могу быть как минимум две причины: либо глава муниципалитета превысил свою компетенцию («вышел за рамки» вопросов местного значения или находился в пределах таковых, но была нарушена компетенция других органов одного и того же муниципального образования), или нормативный правовой акт с более высокой юридической силой, нарушающий конституционную сферу и исключительно управляемый муниципалитетом, излишне вмешиваясь в область местных проблем. Судебная практика, включая решения Конституционного суда РФ, очень богата примерами, когда нормативные правовые акты, которые с формальной точки зрения обладали более высокой юридической силой, фактически являются противоправными действиями, так как они допускают необоснованное вмешательство в конституционную компетенцию муниципальных образований [6, с. 378].

В пункт 1 части 1 статьи 74 анализируемого Закона включен закрытый перечень нормативных правовых актов, которые не должны вступать в противоречие с нормативными правовыми актами главы муниципального образования. Однако этот список основан на презумпции конституционности и законности каждого из них. Как правоохранительный орган должен действовать в том случае, если эти презумпции будут опровергнуты судебной практикой? К примеру, федеральный конституционный закон либо федеральный закон могут быть признаны Конституционным Судом Российской Федерации противоречащими Конституции Российской Федерации. Устав муниципального образования может противоречить требованиям закона и т.д. Разрешается ли увольнение главы муниципального образования в данном случае ввиду факта противоречия его нормативного правового акта другому (незаконному) нормативному правовому действовать [5, с. 108]?

Еще более неопределенными с точки зрения конституции и права являются такие последствия, как «нарушение прав и свобод человека и гражданина, угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальная безопасность Российской Федерации и ее обороноспособность, единство правового и экономического пространства Российской Федерации »(параграф 2, часть 1 статьи 74 анализируемого Закона) [2].

На практике можно увидеть, что практически все безуспешные действия главы муниципального образования могут, при желании, «быть связаны» с нарушением тех или иных прав и свобод человека и гражданина, представляют угрозу единству юридического или экономического пространство. Конечно, некоторые из них заложены как институциональные ловушки. Такие нормы в результате предоставляют высшим должностным лицам субъектов Федерации инструмент давления на руководителей муниципальных образований и вмешательство в их конституционную компетенцию. Единственным сдерживающим фактором здесь является предварительный судебный надзор. Однако в суде не так сложно доказать, что даже незначительное преступление, совершенное главой муниципального образования, нарушило права и свободы человека и гражданина. Если этот факт доказан, высшее должностное лицо субъекта Федерации имеет все законные основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципалитета.

В связи с вышеизложенным целесообразно обратить внимание на очень «мягкий» характер соответствующей нормы статьи 21 анализируемого Закона. В соответствии со статьей 21 государственные органы имеют право контролировать осуществление определенных государственных полномочий, «в случае нарушения требований законов» имеет право давать письменные инструкции об устранении нарушений, которые являются обязательными для исполнения, но могут быть обжалованы в суд. Иначе говоря, государственные органы не могут давать произвольные письменные инструкции. Они должны мотивироваться со ссылкой на законодательство. Исполнение таких распоряжений является обязательным, но не влечет за собой никакой ответственности в случае, если был нарушен закон [5, с. 109].

Исходя из вышесказанного, видится целесообразным изложить статью 74 проанализированного Закона следующим образом: «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) публикует правовой акт об увольнении руководителя муниципального образования или руководителя местного в случаях грубого или повторного нарушения требований законов об осуществлении органами или должностными лицами местного самоуправления определенных государственных полномочий, делегированных ему законом субъекта Российской Федерации».

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации (1993) // Российская газета. – 1993. – 25 декабря (ред. от 21.07.2014).

2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. - 2003. - 8 октября (ред. от 05.12.2017).

3. Аминов И.Р. Конституционно-правовое обеспечение самоопределения народов Российской Федерации // Вестник БИСТ (Башкирского института социальных технологий). 2014. № 4 (25). С. 69-71.

4. Алексеева С.В., Аминов И.Р. Проблема реализации института голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления // В сборнике: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ. Сборник научных трудов по итогам международной научно- практической конференции. ИННОВАЦИОННЫЙ ЦЕНТР РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ. 2014. С. 20-21.

5.    Меркулова    К.Г.     Институциональная организация органов    местного самоуправления в условиях муниципальной реформы // Среднерусский вестник общественных наук. 2015. – Т. 10. – № 4. – С. 108– 113.

6. Терехова Т. Г. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления // Молодой ученый. - 2014. - №9. - С. 378-382. - URL https://moluch.ru/archive/68/11666/ (дата обращения: 14.12.2017).