02 февраля 2016г.
Российская Федерация – страна с быстрой трансформацией политических институтов. Старая система была ликвидирована в 1993 г., а еще раньше, в 1991 г. созданы институты администрации региона, главы исполнительной власти субъекта. Нормативно-правовое оформление этих процессов часто отставало от практики политического строительства.
Процесс становления разнообразных политических систем в регионах Российской Федерации начался с 1991 г. В рамках данного процесса республики получили право самостоятельно определять строение их органов государственной власти, выбирать президентов. Другим регионам предписывалась система назначения глав исполнительной власти «сверху». Исполнительная власть в «нереспубликах» передавалась назначенным Президентом главам администраций. Согласно Указу Президента «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» [6], главы администраций назначаются Президентом по согласованию с Советами, подотчетны как Президенту, так и Советам и могут быть отстранены Президентом как по его собственной инициативе, так и по представлениям Советов.
Изменения, внесенные Конституцию Законом от 1 ноября 1991 г. закрепили положение, согласно которому глава исполнительной власти (Президент) «является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в республике» возглавляет и формирует Совет Министров (Кабинет Министров) республики – орган исполнительной власти и «входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР» [2].
Таким образом, на федеральном уровне был учрежден институт глав исполнительной власти субъектов Федерации, выборных глав субъектов Федерации, глав-президентов. Главы администраций были определены как главы исполнительной власти и элементы единой системы исполнительной власти – наряду с президентами и председателями правительств республик.
Конституция 1993 г. закрепила за субъектами субъектов право самостоятельно формировать представительные и исполнительные органы власти в соответствии с основами конституционного строя России (ст.11 п. 2). Ст. 72 Конституции также предусматривает определение общих принципов организации системы органов государственной власти субъекта РФ и относит решение этого вопроса к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
В соответствии с этим, регламентация основ организации системы государственных органов субъекта осуществляется на двух уровнях. Первый уровень – конституционный, который предопределяет устойчивость системы государственной власти посредством закрепления соответствующих норм в Конституции. Они служат основой для конструирования иных положений, определяют их содержание. Второй уровень нормативного закрепления – федеральные законы. Такая возможность предусмотрена Конституцией РФ, которая в ч. 1 ст. 77 устанавливает необходимость принятия федерального закона, определяющего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.
Так как Конституция закрепила лишь общие принципы организации государственной власти на региональном уровне, многие вопросы, связанные со строительством системы власти, регионам пришлось решать самостоятельно. Большинство республик предпочли президентское правление. Институт Президента (главы исполнительной власти) первоначально существовал Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Ингушетии, Кабардино- Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Марий Эл, Саха (Якутии), Татарстане, Удмуртии, Чувашии, Чечне. В 1993–1994 гг. список пополнился Карелией, Коми и Северной Осетией. Своя специфика была в Мордовии, вернувшейся к президентскому правлению. Ряд республик предпочли парламентскую форму правления, где главами стали председатели парламента.
Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. впервые дал определение системы органов государственной власти регионов и закрепил общие принципы их деятельности. В Законе подробно регламентирован статус глав российских регионов: субъект Федерации наделялся правом конституционно/уставно вводить должность высшего должностного лица (ст. 2, п. 2 ст. 17); при этом, именно ему вверяется руководство высшим органом исполнительной власти (п. 2 ст. 17); высшие должностные лица должны были избираться на прямых выборах, всем регионам императивно предписывалось устанавливать президентскую форму правления (исключение для Дагестана) (п. 1 ст. 18); разрешалось устанавливать наименование должности главы конституцией или уставом «с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации» (п. 6 ст. 18); запрещалось занимать должность главы более двух сроков подряд (п. 5 ст. 18); предусматривалось, что глава может быть отозван избирателями – в случае, если институт отзыва введен региональным законодательством (пп. «и» п. 1 ст. 19); ни Президент России, ни Федеральное Собрание не управомочивались отстранять глав; за региональными парламентами закреплялось право выражать недоверие главам за: а) издание ими актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъекта Федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами, а главы не устранили их в течение месяца со дня вступления в силу судебных решений; б) иные грубые нарушения Конституции России, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта Федерации, «если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан» (п. 2 ст. 19); в 2003 г. законодатель добавил требование устанавливать иные грубые нарушения в судебном порядке [8]); в свою очередь, главы наделялись правом распускать парламенты за принятие ими конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституциям и уставам субъектов Федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами, а парламенты не устранили их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебных решений (п. 2 ст. 9); Президент наделялся правом приостанавливать действие актов глав в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Федерации или «нарушения прав и свобод человека и гражданина» до решения этого вопроса соответствующими судами (п. 1 ст. 29).
17 мая 2000 г. Президент РФ объявил о необходимости ввести порядок отстранения от должности руководителей регионов. Его ввели, но решением Конституционного суда он был отменен. В 2003 г. институт отзыва ввели вновь [8]. Законодатель подробно прописал как основания – нарушение главой федерального законодательства и/или законодательства субъекта Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом; либо неоднократное без уважительных причин неисполнение главой своих обязанностей, опять же установленное соответствующим судом, так и процедуру отзыва (пп. «к» п. 1, п 8 ст. 19). Но в 2004 г. опять упразднили – в связи с отменой прямых выборов глав [9]. Поправки 2004 г. существенно расширили полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним указом глава теперь мог быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (пп. «г» п. 1 ст. 19).
Было формально конкретизировано право Президента отрешить главу в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Введены конкретные основания: 1) выявление в отношении главы фактов коррупции и 2) неурегулирование конфликта интересов [10]. Отрешить главу впредь можно и за неисполнение им решения Конституционного Суда, принятого в отношении нормативного правового акта главы, если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок (пп. «г» п. 1 ст. 19, п. 3.2 ст. 29.1 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»).
В 2013 г. В рамках кампании по «национализации элиты» перечень дополнили еще одним основанием: 3) «установление в отношении высшего должностного лица <…> фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность» [11].
Поправочный Закон от 3 мая 2012 г. вновь восстановил и институт отзыва глав. Основаниями отзыва названы: 1) нарушение федерального законодательства и/или законодательства субъекта Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом; 2) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение своих обязанностей, также установленное соответствующим судом.
На основании изменений, внесенных в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 23 декабря 2010 г., «наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может содержать слова и словосочетания, составляющие основу наименования должности главы государства – президента Российской Федерации» [7]. До 1 января 2015 года был установлен переходный период, в течение которого регионы должны были придумать другое название высшему должностному лицу, а затем изменить местные конституции и уставы.
На сегодняшний день официальным наименованием высшего должностного во всех республиках, кроме Татарстана, являются «глава республики». После президентских выборов в Татарстане в сентябре 2015 г. Президент РФ заявил: «Как назвать высшее должностное лицо – это дело тех граждан, которые проживают в Татарстане» [1].
Главы республик действуют в Карелии, Коми, Мордовии; Глава, Председатель Правительства – в Алтае; Председатели Правительства – в Тыве и Хакасии. В иных субъектах РФ наиболее распространенным наименованием высшего должностного лица является губернатор, за исключением Москвы (мэр), и Краснодарского края, Липецкой и Тамбовской областей (глава администрации).
Исследователи выделяют различные модели построения органов исполнительной власти в республиках РФ [3, с. 157-158]. Поликратический тип, основанный на разделении власти между главой субъекта и правительством, характерен, в первую очередь, для Татарстана, Башкортостана, Чувашии, Кабардино-Балкарии). Д.С. Кокорхоева определяет этот тип также как «ультрапрезидентский» вариант, при котором правительство формируется и распускается главой субъекта, ему же и подотчетно [4, с. 4]. Поликратический тип является самым распространенным в современной практике государственного строительства субъектов. В республиках Северного Кавказа, Республике Мордовия, Башкортостанн и др. глава является высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть, формирует правительство и осуществляет руководство его деятельностью, при этом предусмотрена и должность главы правительства.
Интегральный тип предполагает совмещение институтов главы субъекта РФ и председателя правительства. Глава исполнительной власти формирует администрацию самостоятельно или по согласованию с законодательным органом. Так, в Республике Алтай высшим должностным лицом является глава, который возглавляет исполнительную власть, являясь одновременно и председателем правительства (ст. 113). Аналогичным образом выстроена система исполнительной власти в Республике Бурятия, где президент является высшим должностным лицом и возглавляет правительство республики, руководит его деятельностью и принимает решение о его отставке (Ст. 69). Подобная система властеотношений закреплена также в республиках Башкортостан, Тыва, Хакасия. В конституциях этих республик правовой статус и полномочия главы обозначены в главе «Исполнительная власть».
Монократический тип предполагает зависимость исполнительной ветви власти от законодательной: региональный парламент формирует коллегиальный орган исполнительной власти. Подобная модель существовала в Удмуртии до 2000 г. и в Дагестане до 2006 г.
Анализ политико-правового положения высшего должностного лица республик свидетельствует о том, что в отношениях с региональными органами власти определяется ярко выраженная тенденция к оформлению доминирующего положения высшего должностного лица. Республика Мордовия в данном случае не является исключением. Эволюция статуса высшего должностного лица проходила от Президента МССР как высшего должностного лица и главы исполнительной власти – к Главе Республики Мордовия как высшего должностного лица. Различие статусов заключалось в основном в том, что Глава РМ непосредственно не осуществлял руководство Правительством РМ. Однако в последующем статус Главы РМ видоизменялся дважды: сначала определялся как «высшее должностное лицо Республики Мордовия», а затем – «высшее должностное лицо, возглавляющее высший исполнительный орган государственной власти Республики Мордовия». Таким образом, в ходе эволюции статус Главы РМ фактически «вернулся» к статусу Президента МССР, с той разницей, что по действующей Конституции РМ Глава Мордовии наделяется полномочиями Государственным Собранием РМ по представлению Президента РФ.
Установленная система организации государственной власти субъектов РФ свидетельствует о том, что при определенном балансе полномочий разных ветвей власти преимуществом все же наделен высший орган исполнительной власти, возглавляемый высшим должностным лицом субъекта РФ.
Несмотря на отсутствие единообразия в системе органов исполнительной власти субъектов, современная система государственной власти Российской Федерации опирается на закрепленные в Конституции РФ политические основы конституционного строя, отражает в своем действующем законодательстве подходы к формированию органов государственной власти, обеспечивающие выражение воли многонационального народа Российской Федерации.
Список литературы
1. Главам регионов до конца года разрешили называться президентами // Lenta.ru. 2015. 4 февраля.
2. Закон РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1827-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497.
3. Кайе Р., Кочев В. Взаимоотношения законодательной и исполнительной власти // Россия и Британия в поисках достойного правления. Пермь: Изд-во Пермского унта, 2000. С. 156-176.
4. Кокорхоева Д. С. Институт высшего должностного лица республик в составе Российской Федерации: проблемы политического реформирования // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2011. №2. [Электрон. ресурс] // Научная электронная библиотека «Киберленинка». Режим доступа: http://cyberleninka.ru/
5. Конституция Российской Федерации. М.: Юрид. лит., 2009. 64 с.
6. Указ Президента РСФСР от 22 августа 1991 г. № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 34. Ст. 1146.
7. Федеральный закон от 23 декабря 2010 г. № 376-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // Информационно-правовая система Гарант. Режим доступа: http://base.garant.ru/55170180/#friends#ixzz3v8WX6U6M
8. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.
9. Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"» // СЗ РФ. 2004. № 50. Ст. 4950.
10. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273 Ф3 «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228.
11. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 102 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами"» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2329.
