04 февраля 2017г.
В Российской Федерации существует множество различных способов государственного контроля над процессом жизнедеятельности граждан. В каждой конкретной ситуации данный контроль может осуществляться по-разному, но его единство проявляется в том, что он регламентирован нормами административного права[ 2 ].
Следует отметить, что в дореволюционной России, начиная с правления Петра 1, складывались три основных направления надзорной деятельности государства: прокурорский, полицейский и административный надзоры, осуществляемые государственными органами власти.
Юридический термин «административный надзор» и его первоначальная концепция были введены в науку административного права в начале XX века известным ученым А.И. Елистратовым. Можно констатировать, что административный надзор развивался как самостоятельный вид государственно- управленческой деятельности государственных органов исполнительной власти, начиная от коллегий и заканчивая министерствами и ведомствами, функционирующими в различные периоды развития России.
Перерождение концепции административного надзора произошло в советское время. Контроль и надзор стали взаимозаменяемыми понятиями. Воплощение политических воззваний и лозунгов должно было происходить незамедлительно как в законодательстве, так и в теории и практике право применения. Такой вывод был сделан соискателем на основании глубокого изучения и анализа законодательства того времени, научной, политической и публицистической литературы (1917-1924 гг.). Разложение правящим классом сформировавшихся научных концепций в дореволюционный период времени, отсутствие научных дискуссий по данным вопросам, привело к разрастанию и проблемы правильной интерпретации административного надзора[ 6, стр. 36].
В советский период концепция административного надзора получила развитие в рамках теории советского государственного управления и административного права. Его интерпретация сводилась к универсальной формуле: «надзор - суженный контроль». Исходя из нее, формулировались основные признаки и содержание данного института[ 3, стр. 16].
Современными научными деятелями были выработаны концептуальные положения, позволившие сформулировать понятие административного надзора, его сущность и содержание, систематизировать субъектов административно-надзорной деятельности, а главное - обеспечить теоретическое разграничение контрольной и надзорной деятельности как способов обеспечения законности. Между тем административный надзор продолжал рассматриваться как правовая категория, целиком и полностью зависимая от понятия контроля.
В России в наше время существуют три типа надзора: судебный; прокурорский; административный, который является самым большим по объему и разнообразию, что отличает его от судебного, и от прокурорского.
Во-первых, властными субъектами надзорной деятельности являются структурные подразделения государственнойвласти.
Во-вторых, если главная цель судебного и прокурорского надзора — обеспечение законности в стране, то основная цель административного надзора - обеспечение безопасности граждан, общества, государства, путем соблюдения правил для предупреждения вредных последствий, проявлений стихийных сил (эпидемий, пожаров, взрывов), уменьшения их тяжести.
В-третьих, административный надзор всегда специализирован, направлен на соблюдение специальных правил (санитарных, ветеринарных, таможенных, рыбной ловли, торговли), а не на соблюдение законности в целом прокурорского [ 5, стр. 46].
В-четвертых, административный надзор за конкретными объектами производится систематически. Он носит инициативный (плановый) характер, а не только в связи с поступлением жалоб.
В-пятых, административный надзор связан с широким применением мер административного принуждения и административного наказания.
В системе административного надзора выделяют две разновидности:
- за неопределенным числом субъектов, а точнее, за всеми теми, кто обязан соблюдать противопожарные, санитарные, таможенные и иные правила;
- за лицами, получившими лицензии и иные разрешения.
Многочисленные надзорные службы можно разделить на три группы[ 7, стр. 74]:
1. Специализированные надзорные ведомства, задачей которых является систематический контроль за соблюдением специальных правил, например Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;
2. Государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав федеральных органов исполнительной власти, например Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России, Российская транспортная инспекция Минтранса России, органы государственного пожарного надзора МЧС России;
3. Разнообразные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Это, например, Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии.
Следует отметить, что в современный период, связанный с пересмотром многих понятий и концепций, образовавшихся в советское время, и отказом от них, трактовка административного надзора не претерпела изменений.
Административный надзор – это один из важнейших способов обеспечения безопасности в российском государстве, правовой механизм защиты конституционных нрав и свобод граждан, соблюдения законных интересов юридических лиц, необходимая форма публичного управления и функция государственных органов исполнительной власти. Он необходим для того, чтобы граждане и иные лица, пребывающие на территории РФ, выполняли правила, установленные законодателем. Для того чтобы соблюдался правовой режим в любой сфере и осуществляется административный надзор. Он действует для того, чтобы нормы права не только существовали, но еще и выполнялись гражданами.
Субъекты надзорной деятельности обязаны заботиться о том, чтобы не допустить, предотвратить наступление вредных последствий (пожаров, эпидемий, дорожно-транспортных происшествий), выявить обстоятельства, которые могут быть их причиной, и принять меры для устранения обнаруженных отклонений. Иными словами, на первом плане - прогноз, предупреждение, пресечение, чтобы не допустить наступление вреда, а на втором плане - применение карательных мер для общей и частной превенции правонарушений в будущем.
В 2006-2010 годах в сфере административного надзора было проведено реформирование, в частности, предполагалось «разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов...». Однако общее увеличение числа надзорных органов без надлежащего правового закрепления их функций негативно отражается на всей системе публичного управления. Более того, сокращение административных барьеров для бизнеса, в том числе и сфер, в которых осуществляется административный надзор, влечет существенное ухудшение качества жизни граждан России[ 4, стр. 24].
Например, пожары, произошедшие летом 2010 года, - результат не только стихии и аномалий, но и отсутствия профилактической административно-надзорной деятельности, печальный итог перераспределения управленческих и надзорных функций между вертикальными и горизонтальными участниками публичного управления. По сути, административная реформа (ее сущность и идеология) лишила содержательности административного надзора в его традиционных и истинных представлениях о сущности данного вида государственной деятельности. К сожалению, это и подтверждение того, что ряд органов государственной исполнительной власти, исполняющие функцию административного надзора, работают неэффективно. Но еще более критичной является ситуация, когда в результате этих случаев гибнут десятки и сотни людей.
Целесообразно отметить, что некоторыми учеными ставились важные вопросы о трансформации института административного надзора, придания ему новых задач и целей, например, обеспечение безопасности как основной задаче административного надзора (Ю.Е. Аврутин, Д.Н. Бахрах, В.В. Денисенко, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов). Вместе с тем до настоящего времени отсутствует единая научная концепция административного надзора, которая сочеталась бы с реальным положением дел в обществе и государстве с действующим законодательством Российской Федерации и правоприменительной практикой.
Важным моментом в современном механизме публичного управления является вопрос установления границ воздействия административного надзора на различные жизненно важные процессы, происходящие в обществе и государстве. В этом случае следует понимать, каким образом соотносятся конституционные права и свободы человека и гражданина и интересы государства, выражающиеся в обеспечении различных видов безопасности и регулирования социально-экономических процессов. Естественно, необходимо четко определить, в чем же должна заключаться соразмерность такого государственного воздействия в результате административно-надзорной деятельности.
Таким образом, административный надзор устанавливается для предупреждения совершения преступлений и других правонарушений, оказания индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.
Кроме того, административный надзор должен соответствовать требованиям правового государства, демократическим принципам, политическим, экономическим и социальным реалиям. Для этого следует пересмотреть традиционно выделяемые юридической литературе признаки административного надзора, которые в настоящее время не в полной мере соответствуют современной системе публичного управления в России. А также следует рассмотреть вопрос о принятии единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы административного надзора. Ведь на сегодняшний день такового в России нет. Существует множество федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений), которые регулируют разные виды надзора, отдельные аспекты надзорной деятельности.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета № 237 от 25 декабря 1993 г.; СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445; СЗ РФ. 2014. N 9. Ст. 851; СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002, ст. 1; N 18; 2003, N 27, ст. 2717; Российская газета № 6510 от 17 октября 2014 года.
Научная и учебная литература
3. Вишенковский А.А. Надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти // Административное право. № 3. 2011.
4. Рахлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. Спб.: Пресс, 2013.
5. Михалюк Р.В. Административный надзор за лицами, освобожденными их мест лишения свободы// Прокурор. № 3. 2015.
6. Шиян В.И. Основыне вопросы осуществления административного надзора //Юридические науки.№ 5-1. 2016.
7. Гусев А.Ю., Киселева А.Т. Опыт государственного надзора процессуального порядка в области обеспечения санитарного благополучия // Здоровье. Медицинская экология. Наука. № 3 (66). 2016.
