25 марта 2018г.
Происходящие процессы децентрализации в КР обусловили тенденции, когда многие функции были переданы на местный уровень власти или же на уровень органов МСУ, что требует скрупулезного научного анализа. Вместе с тем, опыт функционирования МСУ в КР показал, что действия органов власти можно признать несколько формализованными, когда передача функций, к сожалению, не подкрепляется должным объемом передачи финансов.
Так, децентрализация создает условия для действительной демократизации управления. Можно признать, что практика их реализации, безусловно, зависит от специфики того или иного государства. Анализируя некоторые системные аспекты децентрализации власти в КР, следует обратить внимание на сложившуюся сумму институциональных аспектов сквозь призму политологической науки Кыргызстана.
Иначе говоря, государство признает МСУ в качестве важнейшего из аспектов реализации народом власти. Указанная совокупность предполагает организационную обособленность МСУ от госвласти. Полагаем, что конституционные права, закрепленные в Основном законе КР обеспечивают возможность формировать представительные и иные органы МСУ, а также участвовать в референдумах и других формах демократии. Согласно ст. 110 МСУ в КР осуществляется местными сообществами, гарантированное право и возможность в своих интересах и под свою ответственность управлять делами местного значения [1].
Процесс дальнейшей институционализации для осуществления самоуправления предоставил право формировать свои органы. МСУ, как известно, особое место признает за местными кенешами, которые конституциированы в системе МСУ и имеют полномочия, поскольку формируются самим населением.
Полагаем, что "децентрализацию" логично отнести к процессу политическому, иначе говоря - делегированию власти. В КР административная власть на местах зафиксирована за «акимами» по поручению центрального правительства. Вместе с тем, существующая система в КР, характеризуется в большей степени административной децентрализацией, нежели политическим делегированием власти. Однако, несмотря на наличие законодательной базы, все еще преобладают стереотипы централизованного госуправления.
Отметим, что "политическая децентрализация" понимается как передача права принятия решений нижестоящим органам управления, их выборным представителям. Указанное право представляет собой, как известно, акт МСУ. Следует обратить внимание и на международный опыт создания двух или трехзвенной системы МСУ, который имеет место и в Кыргызстане.
Безусловно, реформы в КР в указанной сфере заключается в том, чтобы создать т.н. децентрализованные местные органы, обеспечивающие демократическое управление на местном уровне, содействующие повышению активности на местах, поскольку в силу указанных причин, целью децентрализации является, прежде всего, дерегулирование и разгосударствление органов власти. Можно констатировать, что передача полномочий выборным, местным органам власти, осуществляющим МСУ, несет вклад в трансформацию бывших централизованных структур.
Также логично признать, что постсоветские государства заимствовали модели и опыт стран с продвинутой системой демократии. Вместе с тем, на практике встречаются трудности, как и то, что определенной спецификой обладает само применение принципов децентрализованного управления местными органами власти. В этом ряду находятся методы, осуществляемая политика, структурные и системные аспекты.
Так, для разграничения полномочий органов власти и органов МСУ Ассоциация городов КР провела ряд семинаров с участием глав городов и представителей госструктур. Основной целью было, как известно, внесение предложений по оптимизации системы МСУ посредством рекомендаций по децентрализации и законам о разграничении функций, полномочий между органами госуправления и МСУ, о пересмотре и внесении изменений в Закон КР «О МСУ и местной госадминистрации». Так, верно замечено одним из экспертов, часть вопросов местного значения не может решаться органами МСУ в отрыве от госорганов, поскольку их решения коррелируют с реализацией конституционных прав, либо с осуществлением социальной политики в КР. В частности, были отмечены «совместные полномочия». К примеру, в известных сферах образования и здравоохранения отнесены - организация, содержание соответствующих учреждений. Уточнения полномочий МСУ в названных сферах коснулись полномочия собственника в отношении предприятий и учреждений, подразумевая под этим не только права, но и бремя содержания объектов муниципальной собственности. Это ремонт, текущее поддержание объектов. В равной степени это и вопросы назначения руководителей. Исходя из сказанного, важно обратить внимание на действия, предпринимаемые органами МСУ в анализируемых сферах. При этом, безусловно, в компетенции власти признаются проблемы выработки политики в указанных сферах, установление госстандартов образования, контроль за их соблюдением, подготовка кадров, оказание специализированной медпомощи, образовательные услуги, научные и прикладные исследования.
Между тем, как показывает текущая практика, ряд вопросов местного значения относится к сфере правового регулирования, нормы же, содержащиеся в отраслевом законодательстве, не в достаточной степени соответствуют нормам по вопросам МСУ. Так, при разграничении предметов ведения между органами МСУ и местными госорганами возможны случаи отнесения одних и тех же аспектов к компетенции каждой территории. К примеру, это проблема контроля за использованием земель, регулирование планировки территорий, которые, как правило, можно отнести как к компетенции района, так и города.
Полагаем, что также должны быть разрешены проблемы, связанные с содержанием муниципальных учреждений, и однозначно переданы тому органу МСУ, на чьей территории они расположены, и чье население они обслуживают. Так, к примеру, это школы, фельдшерско-акушерские пункты, библиотеки, объекты соц-культбыта, обслуживающие жителей одного города, и их содержание должно быть отнесено к компетенции органов МСУ. Отметим, что кыргызстанское законодательство в сфере МСУ определяет сферу компетенции лишь обобщенно, что обусловливает принятие подзаконных актов, разграничивая функции в лице местных госадминистраций и органов МСУ.
Обратим внимание и на объем установленной компетенции и задачи, возлагаемые на органы МСУ, а также с предоставленными для этих целей материально-финансовых ресурсов. На текущий момент в КР, на наш взгляд, актуализируется необходимость в более четком разграничении полномочий между различными уровнями ТОС. Это, прежде всего, вопросы МСУ, включающие в себя кадровые полномочия, компетенцию, систему формирования городского бюджета и т.д. Следует признать, что остается не совсем ясной система делегированных полномочий и финансовой компенсации за их выполнение самим государством.
Отметим, что в КР, для оптимизации указанной сферы, необходимо решить следующие аспекты:
1) Четко обозначить функциональные полномочия городов.
2) Финансирование в рамках действующей системы межбюджетных отношений должно иметь свободу в отношении распределения грантов нижестоящим уровням управления.
3) Города в КР, в силу сложившихся обстоятельств обладая разным набором функций осложняет применение транспарентности в межбюджетных отношениях.
Исходя из представленного анализа, возникло несколько позиций, которые могли бы существенно оптимизировать указанную сферу. Так, полномочия должны быть переданы исключительно органам МСУ, для избежания конфликтов и недостаточной четко зафиксированной меры ответственности. Необходимо сфокусироваться только на подробных полномочиях городов, а не разделении обязанностей между уровнями управления.
Полагаем, что требует своего регулирования и об ласть адекватного финансирования уровней управления, которое обусловлено реформированием системы грантов для того, чтобы города имели выраженные и зафиксированные полномочия, при условии транспарентных методик определения расходов на предоставление этих услуг.
Интересным видится также мнение Байназарова И.Н., который рассматривает несколько иную сферу деятельности. Так, указанный автор утверждает, что полномочия органов МСУ в сфере недропользования несколько декларативны из-за их несогласованности в НПА, что, в целом, сказывается на развитии горнодобывающей отрасли КР. Так, руководители органов МСУ, к сожалению, не обладают достаточным уровнем знаний и опытом регулирования недропользования. В указанной связи, автор предлагает оптимизировать содержание полномочий МСУ, отраженных в законе с учетом муниципальной специфики. Обзор законодательства в части регулирования полномочий МСУ в сфере недропользования выявил несогласованность земельного, административного, бюджетного права, законодательства об ООС, иных законов КР [2].
На наш взгляд, важно учитывать, что горнодобывающая деятельность осуществляется в границах административно-территориальных единиц, следовательно, взаимодействия между органами местных госадминистраций и МСУ с недропользователями должно иметь весомое значение для всех заинтересованных сторон.
Так, природоохранным полномочием может считаться, к примеру, организация выполнения местных экологических программ, в которых должны быть предусмотрены рекультивация участков на условиях, предусмотренных законодательством КР о недрах. Вместе с тем, зачастую, муниципальные служащие и депутатский корпус не готовы к осуществлению полномочий в силу низкой правовой грамотности в сфере экологии и ООС.
Делегированные полномочия могут реализовываться органами МСУ только на основании закона или договора с уполномоченным госорганом и при соответствующем финансовом обеспечении для их осуществления [3]. На текущий момент перечисленные полномочия не делегированы МСУ. Полагаем, что определенное значение приобретает и слабая эффективность финансового менеджмента МСУ в области управления местным бюджетом. Так, для поддержки местного бюджета законодательством КР, регулирующим сферу использования недр, предусмотрен социальный пакет для содействия развитию местного сообщества. Кроме вышеуказанного, МСУ имеют право получить денежные средства в виде грантов из Фондов развития регионов, которые созданы на уровне района и области [4]. Следует также признать, что к числу проблем важно отнести и неготовность МСУ предложить социально-значимые и эффективные проекты [5].
Следует также признать, что ряд дотационных муниципалитетов не может заплатить за услуги специалистов для подготовки проектно-сметной документации заявки, оплатить проведение экспертиз и сопутствующих процедур для получения заключений от уполномоченных госорганов [6].
Для решения указанных проблем можно предложить некоторые рекомендации, в частности:
- оптимизировать содержание делегированных полномочий МСУ, отраженных в специализированном законе и отраслевых НПА.
- Предложить органам МСУ разработать местные экологические программы, в которых предусматриваются аспекты организации общественной экспертизы проектов, меры по уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, а также мониторинг и рекультивацию участков [7].
Таким образом, изложенное позволило заключить некоторые итоги.
- Государство признает МСУ в качестве важнейшего из аспектов реализации народом власти. Указанная совокупность предполагает организационную обособленность МСУ от госвласти.
- Конституционные права граждан, закрепленные в Основном законе КР обеспечивают возможность формировать представительные и иные органы МСУ, а также участвовать в референдумах.
- Рассмотрены некоторые аспекты политической и административной децентрализации сквозь призму политологической науки.
- Проанализированы присущие им специфические характеристики на примере полномочий городов, и на примере сферы недропользования в КР.
Список литературы
1. Конституции КР (Принята на 12 сессии ВС Республики Кыргызстан 12 созыва 5 мая 1993 г.). // Ведомости ЖК КР. – 1993. - №7. – С. 175. (Введена в действие Законом КР от 28 декабря 2016 № 218).
2. Байназаров, И.Н. «Что мешает работать Фондам развития регионов» [Текст] // Муниципалитет,№11 (48), 2016.
3. Кодекс КР об административной ответственности (1999 г.) № 131.
4. ЗК КР (1999 г.) № 45.
5. Закон КР «О порядке делегирования органам МСУ госполномочий» от 2013 г. № 127. //http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203760/20?cl=ru-ru
6. Отчет «О проведении исследований по оценке осведомленности органов МСУ о бюджетном процессе». - Бишкек, 2016.
7. [Электронный ресурс: URL // http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203760/20?cl=ru-ru].
