29 марта 2016г.
Важной характерной чертой гражданско-правового статуса государственных (Г) унитарных (У) предприятий (ПР) считается то, что они не представляются собственниками прикрепленного за ними имущества.
В юридической литературе отмечается, что присутствие юридических лиц-несобственников не типично для развитого гражданского оборота. Их существование в законодательстве РФ – последствие двойственной правовой политики в период перехода к рынку от административно-командной системы.
Именно из-за этого чрезвычайно важно понять историю создания и развития УПР с упором на период новейшей истории, а также трансформацию нормативной базы, которая регулирует их функционирование, и перспективы последующего развития.
Исторически ГУ ПР предшествовали ГПР, которые действовали в административной плановой экономике.
В условиях, когда почти все хозяйствующие субъекты были в имущественном отношении не собственниками, а обладателями права оперативного управления (ОУ), и хозяйственная практика детально регламентировалась и жестко контролировалась вышестоящими госорганами, присутствие юридических лиц- несобственников не могло быть опасностью для гражданского оборота.
Ситуация значительным образом переменилась при переходе к рынку, когда фундаментом экономики стали быть независимые хозяйствующие субъекты – собственники своего имущества, которые действовали без патронажа снабженческих, плановых и иных госорганов, всецело несущие риск осуществления предпринимательской практики, плюс риск контрагента.
Угроза для гражданского оборота появляется из-за попыток сохранить в рамках функционирующего, рыночного по своей сути хозяйственного законодательства некоторые заимствования из социалистического права.
Гражданско-правовая конструкция ГПР в советской экономике с преобладающей государственной социалистической собственностью бесповоротно утвердилась в начале 1960-х годов, когда были приняты Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и Гражданского кодекса (ГК) РСФСР 1964 г.
Имущество Государства закреплялось за ГПР на праве ОУ, доктрина которого была создана в 1940-е годы А. Бенедиктовым. Данное право в законодательство было введено из-за потребности регулирования отношения между государственными ПР и установить их хозяйственную обособленность.
Оно заключало правомочия ПР по пользованию, владению и распоряжению госимуществом в соответствии с законом, назначением имущества и плановыми заданиями.
В лице вышестоящих органов, государство оставляло за собой права «общего руководства
соответствующей отраслью хозяйства», «непосредственного планирования и регулирования», «право присвоения».
Институт оперативного управления в законодательстве СССР не был целиком гражданско-правовым институтом, а обладал смешанной природой и выходил из административно-правовых установок.
Это наблюдение существенно для данного исследования.
С принятием действующего ГК РФ концепция ОУ была снова применена теперь как основа конструкции казенного ПР. Но при этом пренебрегались административно-правовой составляющей института ОУ, компетенцию государства, его плановых, контрольных и отраслевых органов, исполняющих главную роль в командной экономике.
За неимением контроля и административного руководства казенные и ГУ ПР в целом оказались менее действенными, чем в плановой экономике.
Право ОУ было выражением административно-командной системы. Она создала предпосылки для деления гражданской правосубъектности и права собственности, для существования субъекта гражданского права, который не является собственником.
В силу этого ОУ объективно появилось задолго до того, как оно было закреплено в законодательстве. С уничтожением административно-командной системы эти предпосылки пропали.
Оперативное управление закончило быть объективной категорией, и превратилась в искусственную законодательную конструкцию.
История деятельности ГПР в России насчитывает приблизительно четыреста лет. Фундаментом для их создания служили разные производственные мануфактуры, которые принадлежали государству, не все, но большинство, которые создавались для удовлетворения государственных потребностей, в первую очередь изготовления армейского вооружения.
В XVII в. московский Пушечный двор становится мануфактурой, на котором работает в 1630-е годы более 130 рабочих различных специальностей, список, которых говорит о разделении труда, типичным для данной формы производства.
С начала XVIII в. государство разрешило отдавать частным лицам казенные заводы, в 1730–1750-х годах подобная раздача приобрела массовый характер, но в конце XVIII в. казна скупила большую часть заводов разорившихся вельмож.
В начале XX в. к числу самых больших государственных заводов относились заводы военного ведомства – Сестрорецкий оружейный, Охтенский пороховой, Ижевский, Тульский; заводы морского ведомства – Ижорский и Обуховский; заводы горного ведомства – Златоустовский, Воткинский, Пермский.
В ведение отраслевых центральных управлений и главных комитетов Высшего совета народного хозяйства ГПР перешли после Октябрьской революции.
Как результате национализационной акции, государственный сектор, его размер, значительно возросли, в руки государства перешли практически все крупные частные промышленные ПР, внушительная часть торговых ПР, весь механический транспорт, крупная часть кредитных учреждений, и другое имущество.
В середине 1918 года число национализированных ПР в России превосходило 3000. В начале 1930-х годов все производственные фонды страны были сосредоточены в государственной собственности.
ОУ во времена перестройки было подвержено критике.
В Законе СССР от 30.06.1987 «О государственном ПР (объединении)» в принципе был отказ от права ОУ, а трудовой коллектив был провозглашен «хозяином» на государственном ПР.
Законом СССР от 06.03.1990 «О собственности в СССР» были существенно увеличены для трудового коллектива их имущественные права. ГПР приобрело право эмитировать акции, которые обязаны были распределяться среди работников ПР.
Невысокое качество обозначенных законодательных актов, беспочвенно большие правомочия ПР в отношении государственного имущества, беспочвенные компетенции трудовых коллективов дали импульс к возникновению неупорядоченной приватизации государственного имущества через формирование арендных, дочерних ПР и т.п. В 1990-х годах стартовал масштабный процесс приватизации ГПР.
Первым нормативным актом в данной области стал закон 1991 года «О приватизации государственных и муниципальных ПР в РСФСР», который устанавливал список и полномочия государственных органов, имеющих право осуществлять приватизацию, регламентировал способы проведения и порядок приватизации муниципальных и ГПР.
Январский Указ президента РФ 1992 года «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных ПР» ввел в действие несколько нормативных актов, которые раскрывали механизм перехода в частную собственность государственной собственности.
В этих условиях стала очевидной неверность пути, по которому осуществлялось реформирование ГПР. В 1992 г. были приняты указы Президента РФ, которые закрывали самые явные законные возможности для свободного увода в частные структуры государственного имущества.
Только за два года 1991 и 1992 были приватизированы 46800 ГПР. В частные руки за эти года была отдана крупная часть объектов так именуемой «малой приватизации», процесс которой по сути своей окончился под конец 1994 года.
Позже на основании указа Президента РФ N 1003 от 23.05.1994 г. был введен запрет на формирование новых федеральных ГПР на праве хозяйственного ведения.
Муниципалитетам и субъектам Федерации была дана рекомендация остановить формирование ПР обозначенного типа. Из-за некоторых политических причин отмена права хозяйственного ведения не была осуществлена.
Реорганизация свыше 10000 муниципальных и государственных ПР на праве хозяйственного ведения в ПР на праве ОУ не давала возможность решить вопрос контроля над деятельностью данных ПР со стороны собственника.
Главной ступенью в развитии правового регулирования сектора муниципальных и государственных ПР стало принятие в 1994 году первой части ГК РФ.
В частности, были предприняты последующие шаги:
1) восстановлено право ОУ;
2) имущество УПР было признано неделимым;
3) уничтожено право полного хозяйственного ведения;
4) внедрено ограниченное вещное право хозяйственного ведения.
С принятием первой части ГК РФ правовая конструкция УПР в целом пробрела окончательное оформление. В законодательстве возникли два типа УПР: образованные на праве хозяйственного ведения и образованные на праве ОУ - казенные ПР, которые могли формироваться лишь на базе федерального имущества.
Из более чем 13 тысяч УПР, бывших в России к 2000 г., лишь почти 400 были сформированы в форме казенных, в том числе дочерние казенные ПР.
В одно и тоже время был урегулирован административно-правовой статус федеральных унитарных ПР. Но, не обращая внимания на усилия по формированию нормативной правовой базы функционирования УПР, сужение правоспособности государственных ПР и положение в государственном секторе, ограничение компетенций их руководства, в дальнейшем не менялось в лучшую сторону.
В Концепции приватизации и управления государственным имуществом в РФ и в печати наблюдался массовый характер воровства на ГУ ПР, которые совершались их руководством при помощи создания так именуемых фирм-спутников и осуществления сделок с заинтересованностью.
Перейти на второй этап приватизации (денежный) позволил Указ президента РФ 1994 года «Об основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных ПР в РФ после 1 июля 1994 г.».
Поменялся и характер вариантов приватизации государственного имущества. Сравнивая 1993 год, когда в числе лидеров были методы передачи в частные руки собственности как коммерческий конкурс, выкуп арендованного имущества, акционирование, то в 1997 году практически 40 % имущества приватизировалось при помощи продажи недвижимости.
За годы приватизации (1993-2003) казна РФ приобрела от продажи 145 тысяч государственных ПР на сумму 9,7 млрд. долларов.
На третьем этапе главным нормативным актом, который регулировал приватизацию, стал Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Текущее состояние «производственной» составляющей муниципального и государственного секторов экономики таково: на конец 2013 года удельный вес ПР и организаций гос собственности из общего числа ПР и организаций собрал 2,4 процента, в отличии от 1996 года, когда этот процент составил 14,3. Доля муниципальных ПР за указанный период также уменьшилась с 8,8 % до 4,7 %. На фоне практически двукратного увеличения количества ПР и организаций в РФ за период 2000-2013 годов количество ГПР уменьшился на 45%.
Вместо обозначившейся в период стабилизации (2001-2005 гг.) числа государственных ПР с 2006 года наступила новая волна приватизации, в итоге которой ежегодно количество государственных ПР уменьшалось на 7-9 процентов. Сегодня правовое положение УПР устанавливается рядом законодательных актов, в первую очередь ГК РФ и ФЗ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных УПР», и нормативными актами Правительства РФ и Минэкономразвития РФ.
УПР считается коммерческая организация, не обладающая правом собственности на имущество, которое закреплено за ней собственником.
Имущество УПР принадлежит на праве собственности РФ, муниципальному образованию или субъекту РФ.
В соответствии с ГК РФ учредительным документом унитарного ПР предоставляется его устав, который утверждается компетентным органом.
Статьей 9 ФЗ № 161-ФЗ объясняется непременное содержание устава унитарного ПР.
Органом управления УПР является начальник, который назначается собственником. Трудовые договоры с начальниками федеральных государственных унитарных ПР заключаются на конкурсной основе.
Что касается будущего УПР, то тут есть множество разных мнений. Одним из них является потребность разгона государственных и муниципальных ПР, притом эта точка зрения обретает большое число приверженцев среди крупных предпринимателей, сотрудников ФАС (Федеральная антимонопольная служба), других органов управления.
Существует мнение, что ликвидация ГУПов и МУПов в принципе невозможна, поэтому УПР нужно сохранить в стратегически значимых отраслях.
Однако легкомысленное уменьшение числа унитарных ПР ослабляет имущественно-экономическую основу деятельности органов управления, не давая им возможность накапливать ресурсы для осуществления проектов имеющих социальное значение. В труде Д. Паркера и Д. Уилнера изучается большое количество исследований, которые посвящены сравнению действенности государственных и частных предприятий в развитых и развивающихся странах. Иногда было определено преимущество частного сектора, в других – гос компаний.
В результате авторы говорят: «Практика дает нам следующую картину, смена собственности не всегда приводит к улучшению производственных характеристик». Такая же картина формируется, когда мы анализируем английский опыт приватизации ПР водного коммунального хозяйства, по окончании которой не случилось существенного увеличения производительности. В работе Д. Паркера и Д. Сала была проанализирована работа ПР отрасли за пятилетний период до приватизации и десяти лет после ее окончания. В итоге исследования авторы приходят к выводу: «Несмотря на уменьшение персонала, общий коэффициент действенности со времени приватизации не повысился». Частный собственник увеличивает действенность приватизированного ПР за счет уменьшения расходов на защиту окружающей среды или перевода рабочих мест и мощностей в другой регион, что решительно недопустимо с точки зрения интересов общества.
Во многих случаях желательны подобные перемены в юридическом статусе, которые увеличивают коммерческие возможности муниципальных и государственных ПР, но при этом дают возможность муниципальным и региональным властям сохранять непосредственный контроль за соблюдением интересов общества.
Пример перемен подобного рода – сокращение доли государства в капитале ПР со 100 процентным контрольным либо блокирующим пакетом акций.
Резюмируя вышесказанное нужно отметить, что государственные и муниципальные УПР предоставляются важнейшим инструментом исполнения социальных задач, предоставления обороноспособности и иных функций государства, а, при соответствующем управлении, они имеют возможность предоставляться источниками доходов бюджетов.
Список литературы
1. Абалкин Л.И. Курс переходной экономики Учебник. М.: Финстатинформ, 1997, 631с.
2. Бессолицын А.А. История российского предпринимательства: Учебник. М.: МФПУ Синергия, 2013. 400 с.
3. Боровская М.А. Генезис муниципальной собственности и становление систем муниципального управления, монография под редакцией д-ра экон. наук, профессора Колесникова Ю.С. Таганрог, 2002. – 116 с.
4. Бойчук Ю. В. Государственное регулирование деятельности унитарных предприятий: дис. канд. юрид. наук: 12.00.03. — М., 2006.
5. Володин Д.Н., Носолева Л.В. К вопросу о положении экономики России в процессе взаимодействия с мировой финансово-экономической системой – М.: ЭПОС №12, 2013
6. Прижигалинский В.П., Носолева Л.В. Критерии экономической эффективности функционирования хозяйствующих субъектов торговых организаций – Пятигорск: МАФТ, 2015. –с.164-176 – С.-223
7. Орлов Е.В. Унитарные предприятия: история, основы деятельности, перспективы Известия Тульского государственного университета. Экономические и юридические науки № 5-1 / 2014 [Электронный ресурс] URL: http://cyberleninka.ru/article/n/unitarnye-predpriyatiya-istoriya-osnovy-deyatelnosti-perspektivy (дата обращения 12.12.15).
8. Чернышев Р. С. Особенности управления имуществом казенного предприятия. Молодой ученый. — 2014. — №6. — С. 580-582.
