ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: НЕРЕШЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ

      В последнее время усиливается внимание государства к эффективности деятельности органов власти всех уровней (в т.ч. местного).  Об этом,  в частности,  свидетельствует тот факт,  что в Послании Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 года Президент страны впервые указал на недопустимость построения политики по формальному принципу, а также на необходимость закрепления персональной ответственности каждого управленца за достижение результата [5].
Оценивать эффективность работы органов местного  самоуправления требует и закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И хотя на федеральном и региональном уровне приняты нормативно-правовые акты, закрепляющие систему показателей и методику проведения подобной оценки [2, 3], существующие подходы, на наш взгляд, нуждаются в корректировке.
Индикаторы, применяемые для расчета комплексного показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления (МСУ), отражают в большей мере результативность (степень достижения поставленных целей). Соотношение значений этих показателей с лучшим по совокупности, а также за трехлетний период в полной мере не позволяет утверждать об эффективности управления, поскольку при этом не учитываются ресурсы, которые потребовались для совершения преобразований.
Полагаем, что об эффективности управления можно говорить в том случае, когда объем муниципальных функций и услуг обеспечивается использованием меньшего объема финансовых, кадровых, информационных и иных ресурсов или же когда эти ресурсы позволяют увеличить (ускорить, сделать более доступными, качественными) объем предоставляемых услуг и функций.
      Следует отметить, что среди используемых для мониторинга эффективности деятельности МСУ показателей в настоящее время отсутствуют индикаторы, отражающие уровень жизни и социальной защиты населения, а также развитие коммунального хозяйства.
Важно также, что значения некоторых показателей могут оказаться несопоставимыми в динамике. Например, изменение доли среднесписочной численности работников малых и средних предприятий в среднесписочной численности работников организаций может быть обусловлено изменением ценза отнесения предприятий к данной категории, что никак не связано с управленческой деятельностью.
       Кроме того, далеко не все показатели объективно оценивают эффективность работы именно органов МСУ. Так, динамика числа малого предпринимательства не зависит напрямую от объема выделяемых бюджетных  средств. Во многом она определяется степенью комфортности ведения бизнеса, которая в свою очередь формируется федеральным и региональным законодательством (наличие административных барьеров при регистрации, уровень налогообложения, длительность получения разрешений и т.п.).
Наконец, в настоящее время оценка удовлетворенности жителей качеством муниципальных услуг, которая проводится на основании социологических опросов, не всегда отражает реальную ситуацию. Это связано с тем, что целевые группы получателей услуг могут не знать о стандартах их оказания, а как следствие, объективно оценить степень их соответствия.
        Одной из проблем измерения эффективности деятельности органов МСУ является отсутствие полноценной и достоверной статистической информации. Как справедливо отмечает В. Печеный, который до 2013 г. работал в должности главы г. Магадан, сбор статистических показателей не входит в перечень вопросов местного значения, что не позволяет включить его в расходные обязательства бюджета [6]. И хотя Федеральный закон от 29 ноября 1997 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации» гарантирует органам местного самоуправления свободный доступ к базе статистических данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, в реальности органы госстатистики готовы предоставить любые сведения, но только на платной основе.
     К сожалению, в отдельных сферах деятельности до сих пор четко не определен объем полномочий, который должны выполнять главы сельских, городских поселений и районов региона. Так, пятая часть вопросов местного значения содержит такие формулировки как «создание условий…», «участие в осуществлении…»,  «обеспечение условий…». Как справедливо отмечают участники Всероссийского Съезда муниципальных образований, который прошел 8 ноября 2013 года в г. Суздале, к вопросам местного значения неоправданно отнесены несвойственные им функции, имеющие общегосударственный или региональный характер (мероприятия по территориальной и гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций, деятельность аварийно-спасательных служб, обеспечение безопасности людей на водных объектах) [4]. Отсутствие должного методического, организационного и профессионального обеспечения этой деятельности приводит к недостаточно эффективной работе муниципалитета в сферах, от которых зависит жизнь и благополучие людей.
      В ряде случаев имеет место неопределенность в принадлежности полномочий, когда функция прописана, но неясно, к чьей конкретно компетенции она относится. Это приводит к тому, что в одних местах отловом безнадзорных животных, организацией специальных стоянок для хранения задержанных транспортных средств, например, занимаются региональные власти, в других – муниципальные, в третьих – никто.
       Наконец, к сожалению, до сих пор за различными уровнями власти закреплены однородные функции, а сферы ответственности четко не разграничены. Это касается, например, охраны окружающей среды, содействия развитию сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства, обеспечению жителей услугами организаций культуры, связи.
       В связи с указанными обстоятельствами отсутствует возможность однозначно охарактеризовать эффект деятельности органов МСУ, а следовательно, и объективно оценить эффективность их работы.
Говоря об эффективности деятельности органов МСУ, на наш взгляд, важно соотносить не только результат их «вмешательства» в ключевые процессы с затратами на его достижение (под «результатом вмешательства», как пишет В.Б. Зотов, следует понимать изменение формы, свойств, характера условий, обеспечивающих формирование, наращивание и реализацию потенциала личности, домохозяйства, бизнеса [7]). При этом необходимо измерять, насколько аппарат управления обеспечивает выполнение заданий в рамках установленных сроков и выделенных ресурсов. Однако в настоящее время провести такую оценку невозможно, поскольку на практике расходы большинства местных бюджетов не соответствуют потребностям органов МСУ в финансовом обеспечении возложенных на них полномочий. Обеспеченность собственными доходами бюджетов муниципалитетов остается низкой, что не позволяет в полном объеме решать вопросы местного значения. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты мониторинговых исследований ИСЭРТ РАН, согласно которым в 2013 году лишь 3% глав сельских поселений Вологодской области считали возможным за счет собственных ресурсов решить более 90% расходных обязательств [1].
     В завершении следует отметить, что оценка эффективности деятельности органов МСУ является весьма важным процессом, поскольку ее результаты могут служить своего рода сигналом для экономических акторов, участвующих в хозяйственных процессах, о том, на какой территории наиболее комфортно жить, работать и отдыхать. Вместе с тем данная процедура, к сожалению, превратилась лишь в очередную форму отчетности, а рассчитываемые по утвержденной методике показатели не отражают экономической сущности эффективности. Полагаем, что изменения ситуации необходимо прежде всего четко определить перечень вопросов местного значения, разделив ответственность за их решение между уровнями власти. Кроме того, важно, чтобы для каждой муниципальной услуги был разработан не только стандарт ее оказания, но и нормативы финансового и прочего ресурсного обеспечения. Наконец, в целях проведения объективной оценки эффективности деятельности МСУ требуется разработать систему муниципальной статистики.

  Список литературы
1.     Ворошилов, Н.В. Тенденции и проблемы развития муниципальных районов Вологодской области / Н.В. Ворошилов. // Вопросы территориального развития. – 2014. – № 1 (14). – Электронный ресурс. – Режим доступа: http://vtr.isert-ran.ru
2.     О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»: Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 г. № 1317 / Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
3.     Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. № 607 / Справочно- правовая система «КонсультантПлюс».
4.     Основные направления развития механизмов местного самоуправления в РФ на среднесрочный период: итоговый документ Всероссийского совета местного самоуправления в г. Суздале 8 ноября 2013 года. – Электронный ресурс. – Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru
5.     Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
6.     Проблемы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления // Бюджет. – 2010. – № 2. – Электронный ресурс. – Режим доступа: http://bujet.ru/article/70799.php#
7.     Система муниципального управления: учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. В.Б. Зотова. – СПб.: Питер, 2008. – 512 с.