06 января 2016г.
Вопросы формирования территориальной организации местного самоуправления в регионах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях, в условиях переходного российского общества, приобретают для местных сообществ, органов государственной и муниципальной власти актуальное значение.
Анализ научных трудов в области управления показывает, что в теории и практике муниципального управления для характеристики таких основополагающих категорий муниципальной науки как "местное самоуправление", "местное сообщество", "местная власть" широко используются понятия "территориальные основы местного самоуправления", "территориальная организация местной власти", "территориальная организация местного самоуправления". Ряд авторов указывает на очевидную взаимосвязь данных понятий, в тоже время, существует мнение о том, что каждое из представленных понятий нельзя считать идентичным с другими, поскольку они раскрывают отдельные свойства определенных социальных явлений. На наш взгляд, наиболее целостно термин "территориальная организация местного самоуправления" раскрывается в следующем определении: территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения (3).
В случае, когда речь идет о теоретическом обосновании модели территориальной организации местной публичной власти, о принципах и критериях ее устройства с учетом особенностей сложившейся территориально- поселенческой структуры в регионе, целесообразно использовать следующую характеристику: территориальная организация местного самоуправления – это пространственная форма организации местной власти в регионе, которая включает в себя сложившуюся территориальную структуру ее органов и функциональные территориальные взаимосвязи между ними.
Использование данного термина в практике государственного и муниципального управления позволяет охарактеризовать сущность и особенности функционировавшей до 2008г. в Архангельской области территориально-организационной модели управления (1):
- местными сообществами в границах территории их проживания;
- административно-территориальными образованиями, т.е. искусственно созданными органами государственной власти территориями в целях наиболее эффективного управления и местным хозяйством (социально-экономическим комплексом).
Согласно части первой статьи 131 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (1). Исходя из данного положения, можно говорить о двух принципах территориальной организации местного самоуправления - поселенческом и территориальном. Поселенческий принцип предусматривает создание территориальной организации местного самоуправления в границах городских и сельских поселений. Они, как правило, формировались естественным путем. Территориальный принцип означает, что организация местного самоуправления осуществляется в границах территориального образования, созданного административным способом в результате административного или территориального деления региона - субъекта Российской Федерации (район, округ, уезд, волость и т.п.).
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в статье 12 определяет, что местное самоуправление осуществляется только на территориях муниципальных образований. К ним отнесены города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волость, сельский совет) и другие муниципальные образования. Уставом Архангельской области, областным законом от 20 декабря 1995 года "О местном самоуправлении в Архангельской области" закрепляется муниципальная модель территориальной организации местного самоуправлении.
В статье 4 "Государственно-территориальное устройство" Устава Архангельской области было определено, что в состав Архангельской области входит 27 муниципальных образований. Из них 6 создано в городах областного значения (Архангельск, Коряжма, Котлас, Мирный, Новодвинск, Северодвинск), 18 - в границах бывших административно-территориальных единиц - сельских районов, 2 - на островных территориях (Соловецкий район, Новая Земля), 1 - в границах города Онеги и Онежского района".
Статья 2 областного закона от 1 октября 1997 года "О территориях муниципальных образований в Архангельской области и установлении их границ" определила территории 27 муниципальных образований и их границы. В то же время, в статье 8 областного закона от 5 марта 1996 года "Об административно- территориальном устройстве Архангельской области" определено, что в состав Архангельской области входят:
- Ненецкий автономный округ;
- 20 районов, включая Соловецкий район;
- 7 городов областного значения (в т.ч. областной центр, г. Онега);
- города районного значения;
- сельсоветы;
- рабочие поселки;
- сельские населенные пункты;
- населенные пункты, не имеющие статуса административно-территориальной единицы;
- закрытые административно-территориальные образования.
Согласно статье 7 областного закона 20 декабря 1995 года "О местном самоуправлении в Архангельской области", местное самоуправление осуществляется на всей территории Архангельской области в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Однако здесь уточняется, что местное самоуправление осуществляется населением в границах муниципальных образований - районов, городов, поселков, округов, сельсоветов в соответствии с административно-территориальным делением Архангельской области, устанавливаемым областными законами.
В приведенном случае налицо существовавшая противоречивость областного законодательства в вопросе территориальной организации местного самоуправления - с одной стороны, оно (законодательство) декларирует право населения на осуществление местного самоуправления, а с другой - тут же его ограничивает. В Уставе Архангельской области установлены территории и границы МО, изменение которых возможно при условии наличия гражданской инициативы, инициативы органов местного самоуправления и органов государственной власти Архангельской области (1).
Таким образом, в регионе на момент начала реформирования и функционирует так называемая одноуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, где территории муниципальных образований совпадают с границами территорий городов областного значения, сельских районов как административно-территориальных единиц.
Перспективы развития системы территориальной организации местного самоуправления обуславливаются необходимостью дальнейшего проведения административно-территориальной реформы в Архангельской области. Она может, в частности, предусматривать и дальнейшую реорганизацию муниципальных районов с целью создания новых или их укрупнения. Речь может идти о формировании новых административно- территориальных единиц в системе управления регионом - административных округов, в границах которых формируются органы государственной власти для решения вопросов комплексного развития территории и выполнения тех отдельных государственных полномочий, которые были переданы органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.
Список литературы
1. Константинов А.С. Муниципально-территориальная организация местного самоуправления в Архангельской области - http://www.arhcity.ru/?page=199/13
2. Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1993. - С.52
3. Муниципальное право Российской Федерации под редакцией О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ТК Велби, Из-во Проспект, 2006. — 672с.
