09 февраля 2019г.
История возникновения облигационных займов берет свое начало со второй половины XVIII в., как средство финансовой политики, позволяющее покрыть государственные расходы. В связи с высоким уровнем инфляции и ростом задолженности государства в 1809 году был разработан «План финансов» М.М. Сперанского, который представлял собой проект реформ в области бюджета и государственного долга. Реализацией указанного Плана послужил Манифест от 2 февраля 1810 г., который ввел в обращение облигационные заимствования [3].
В период правления Александра I (с 1801 по 1825 г.) начался этап крупных реформ в сфере государственного устройства, в том числе и финансовой. В Манифесте 27 мая 1810 г. было объявлено о выпуске облигаций внутреннего займа [4]. Все обязательства по займам внутренние, внешние, срочные, бессрочные вносились в Долговую Книгу, которая была учреждена в 1817 году. В названный период займы использовались в основном с целью финансирования армии, а с 1842 года институт займов использовался и в производительных целях (пример тому является, выпуск второго внутреннего 5 % выигрышного займа с целью финансирование строительства дорог «между Москвой и Черным морем» Указ Правительственного Сената от 18 февраля 1866 г. «Об открытии второго внутреннего 5 % с выигрышами займа в 100 млн. рублей серебром») [2].
В национальной правовой системе с 1809 по 1882 г. правовое регулирование отношений в сфере облигационного займа было основано на императорских указах с содержанием общих условий займа, так как более подробная информация содержалась на самих облигациях. Обязательства выпускались по особым Высочайшим Указам, 09 января 1882 г. принят Указ, в соответствии с которым Министру Финансов предоставлено право производить выпуски таких обязательств по своему усмотрению, с ограничениями по сумме выпускаемых обязательств [1].
Система нормативно-правового регулирования отношений государственного займа имеет свои особенности. Кредитный устав 1903 (2 часть тома 11 Свода законов Российской империи) содержал ряд полезной информации: общие положение о государственных долгах, о комиссии погашения долгов, сведения о долговой книге, процедурные вопросы передачи, нормы о наследовании, порядок восстановления прав по утраченным документам, перечень займов и иные сведения. Наличие указанного документа позволило сделать вывод о том, что он являлся довольно серьезным источником правового регулирования отношений в сфере государственного займа.
История развития советского внутреннего государственного долга начинается с 1922 по 1927 г., в указанный период государственный долг состоял из краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных займов. Правительство также производило выпуск новой группы займов, размещаемых среди населения путем коллективной подписки. Увеличился выпуск принудительных займов, размещаемых среди предприятий.
С 1922 по 1957 г. выпущено 60 займов (первый государственный 6 % выигрышный заем выпущен по подписке в 1923 году (Декрет СНК СССР от 4 сентября 1923 г.). До 1957 года облигационные займы распространялись по подписке [6].
Исходя из высоких темпов инфляции и социально-экономического развития страны, первые внутренние облигационные займы были краткосрочные и носили натуральный характер. Все вопросы, связанные с выпуском и обращением государственных займов, регулировались уполномоченными органами в одностороннем порядке с применением императивных мер и принудительных займов с целью объединения денежных ресурсов, направленных на восстановление народного хозяйства. Гражданское законодательство не содержало ни одной нормы права, регулирующей государственные внутренние заимствования.
Институт займов продолжал активно развиваться, выпускались новые ценные бумаги и погашались облигации прежних лет, о чем свидетельствуют следующие документы: Постановление Совета Министров СССР от 30 декабря 1980 г. № 1220 «О выпуске Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г.» и Постановление Совмина СССР от 27 июля 1990 г. № 737-102 «О погашении в 1990 году облигаций Государственных займов развития народного хозяйства СССР выпуска 1955 - 1956 г.».
Для России с 1917 по 1991 г. - период развития института государственных займов, который полностью был подчинен целям социально-политической борьбы, направленной на избавление от огромной дореволюционной задолженности. Всего было выпущено 5 государственных внутренних выигрышных займов: 3 % в 1938, 1947, 1966, 1982 и 15 % - 1992 г.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1992 г. № 97 «О государственном внутреннем выигрышном займе 1982 года и выпуске Российского выигрышного займа 1992 год» подтверждено правопреемство Правительства РФ по обязательствам бывшего Союза ССР по облигациям Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 года. Вместе с тем, закреплено право обмена владельцев указанных облигаций на облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года по номиналу. В связи с отсутствием источников финансирования, законодательной области применения долгового рубля, механизмов погашения действие нормативно-правовых актов [5] приостановлены до 1 января 2021 г.
В целом государственные облигации периода с 1991 по 2000 г. являлись процентными ценными бумагами, имели краткосрочный характер и выпускались в бездокументарной форме. Правовой основой регулирования послужил Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумагах».
В советское время специальных законов закрепляющих общие положения о государственных займах принято не было. На конституционном уровне устанавливалось, что заключение государственных займов относилось к ведению СССР в лице высших органов государственной власти и органов государственного управления. В каждом отдельном случае заем выпускался по Постановлению Совета Министров СССР, с указанием на целевое назначение займа, суммы займа, срока займа, приводились положения по освобождению от обложения налогами и сборами. К специальным условиям относились: конкретизация размера процентов, условия обращения, количество тиражей и выигрышей по ним. Операции с облигациями государственных займов производились сберегательными кассами, однако право проведения тиражей, разработка предложений по этим вопросам сохранялась за Минфином СССР. Законодательный порядок и нормы, регулирующие общие положения, принципы осуществления государственных заимствований в финансовом законодательстве отсутствовали. И было это вызвано отсутствием каких-либо ограничений в осуществлении заимствований.
Конституция Российской Федерации 1993 года юридически закрепила добровольность государственных займов и отказ от принудительных займов и займов по подписке. Таким образом, финансово-правовой механизм изменен, государство существенно было ограничено по отношению к внутренним кредитам.
Однако действующее законодательство не дает ответа на ряд вопросов, целесообразным представляется принятие федерального закона, который бы систематизировал форму государственного долга, содержал механизмы обслуживания и погашения долга и предоставлял иные гарантии, принципы компенсации, способы реструктуризации долговых обязательств.
Результаты историко-правового исследования института государственного облигационного займа позволяют выделить следующие периоды: дореволюционный период с 1769-1917 гг.; советский период с 1917 -1990 гг.; современный период с 1991 по настоящее время.
В научных работах, посвященных исследованию государственным займам, исторический метод может быть положен в основу при проведении современных исследований. Это обосновывает возможность обращения российского законодателя и доктрины финансового права к достижениям прошлого, где можно проследить историческую правовую связь между действующим и дореволюционным российским правом. Отправной точкой исследований следует считать период развития займов с 1864 по 2001 г., в том числе 1817 год, который послужил началом развития института Государственной долговой книги, которая не потеряла актуальности в наши дни.
Список литературы
1. Бржеский Н.К. Государственные долги России: историко-статистическое исследование. СПб.: Типо-Литография А.М.Вольфа, 1884. 369 с.
2. Собрание узаконений и распоряжения правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. 1866. № 14. Ст. 112.
3. Таранков В.И. Ценные бумаги Государства Российского /В.И. Таранков. Тольятти: Интер- Волга.1992. 618 с.
4. Хейфец Б.А. Управление государственным долгом в царской России / Б.А. Хейфец // Финансы.2003.№ 11. С. 67-70.
5. Федеральный закон от 04.02.1999 № 21-ФЗ «О базовой стоимости необходимого социального набора» // Российская газета от 11.02.1999; Постановление Правительства РФ от 22.12.2016 № 1437 «О приостановлении действия постановления Правительства РФ от 29.01.2000 № 82 «Об утверждении положения о переводе государственных ценных бумаг СССР и сертификатов сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства РФ» // ПС «Консультант+».
6. Финансово-кредитный словарь, т. 1, 2. - М.: Госфиниздат. 1961. – с. 299.
