26 мая 2018г.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9] содержится определение «местное самоуправление» (ч.2 ст.1). Этот институт, будучи рассмотрен как отвлеченное понятие, представляет собой совокупность общественных отношений, складывающихся в определенной сфере — местном самоуправлении, и специфических по своему содержанию и субъектам. Причем в теории муниципального права сохраняются различные подходы в этом вопросе как в части содержания (группы видов общественных отношений), так и участвующих в них субъектов [8, с.18-25]. Причина этого, по-видимому, заключается в самой «обширности» местного самоуправления, которое требует решения вопросов местного значения всеми заинтересованными субъектами, начиная от публично-правовых образований и заканчивая гражданами и общественными объединениями.
Одним из таких субъектов является так называемое «местное сообщество». В Российской Федерации наблюдается особый подход в отношении коллективных субъектов. Так, Конституция Российской Федерации закрепляет в Преамбуле и статье 3 понятие «многонациональный народ России» как единственного источника власти в государстве, осуществляющего её непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления [5].
В Уставах субъектов Российской Федерации (территориальные образования) используется различные понятия, например, «жители» (Преамбула; ч.1 ст.4 Устава Санкт-Петербурга; Преамбула Устава Псковской области) [13; 12], «граждане, проживающие на территории области» (ст.3 Устава Новгородской области) [11] или «население области» (ч.1 ст.1 Устава Московской области) [10]. В других субъектах Федерации (государственных и национально-государственных образованиях) в Конституциях появляется дополнительное указание на «народ/ы, проживающие на территории республики» (Преамбула, ст.3, 9 Конституции Республики Коми) [4] или «население» (Конституции Республики Карелия) [3]. Иными словами, в отношении регионального коллективного субъекта специальное обозначение отсутствует, а основным показателем является территориальная связь — место проживание на территории субъекта Федерации.
Что касается коллективных субъектов, действующих в границах муниципальных образований, то Федеральный закон № 131-ФЗ использует разнородную терминологию — «население» (ст.1, 2), «жители муниципального образования» (ст.24) или «граждане, обладающие избирательным правом/ правом на участие в референдуме» (ст.22, 24, 25, 26) в зависимости от конкретной ситуации. В региональном же законодательстве, а также в муниципальных правовых актах муниципальных образований соответствующих субъектов Федерации, может применяться и специальный термин — «местное сообщество» (ч.2 ст.67 Устава Московской области). Впрочем, это понятие не является повсеместно распространенным: для субъектов, например, расположенных в Северо-Западном федеральном округе, применение подобного понятия является не характерным. В правовых актах тех субъектов Федерации — Москвы и Московской области, Севастополя и Ростовской области, Тульской и Тверской областей, Республики Саха (Якутия) и Красноярского края и других, - в которых оно закреплено, не раскрывается его смысл. Иными словами, существование «местного сообщества» может признаваться, но его значение по сути дела сводится к констатации связи населения и муниципального образования в территориальном плане.
Местное самоуправление в качестве одной из отличительных черт имеет ярко выраженный локально-территориальный характер, который проявляется в том, что, во-первых, местное самоуправление осуществляется на низовом уровне власти, в границах муниципальных образований (поселениях и на других территориях) (ст.131 Конституции России), а не административно-территориальных единиц. Это не исключает наложения границ разных по природе образований друг на друга. Во-вторых, в неразрывной связи населения, проживающего на территории муниципального образования, и последнего, поскольку только по месту проживания гражданин реализует свое право на осуществление местного самоуправления непосредственно и/или через органы местного самоуправления.
Бесспорно, указанная выше связь важна, но только ей многогранность отношений «население- муниципальное образование» не исчерпывается. В этом плане применяемая в нормативных правовых актах, прежде всего, Российской Федерации и частично субъектов Федерации терминология представляется несколько схематичной; гораздо продуктивнее в этом смысле выглядит понятие «местное сообщество».
В теории муниципального права активно используются оба понятия - «население муниципального образования» и «местное сообщество» [например, 6, с. 26; 7, с.104; 8, с.82; 16, с.27-28], причем как синонимичные. По этой причине давать определение «местному сообществу» считается излишним. В качестве примера можно сослаться на легальное определение из Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия», которое приводит Е. С. Шугрина: «местное сообщество — это население, проживающее в муниципальном образовании, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения» [16, с.28].
Объясняя одно понятие через другое, мы, конечно, совершаем логическую ошибку, и эта ошибка дает определенный результат — она доказывает нетождественность обоих понятий. Местное сообщество, как это указывается в определении Закона Бурятии, ставит своей целью решение вопросов местного значения, т. е. «вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно» (ч.1 ст.2 Федерального закона № 131-ФЗ). Однако понятие «население» имеет общий смысл, охватывая всех граждан, проживающих на территории муниципального образования. В их число включены и те, кто не может принимать участие в осуществлении местного самоуправления в виду отсутствия оснований для этого — это, прежде всего, не достижение возраста 18 лет, а в определенном случае — 16 лет.
Таким образом, понятие «местное сообщество» объединяет не все население муниципального образования, а его политически активную часть. Рассматривая местное самоуправление, необходимо выделять в нем двух субъектов — активного (местное сообщество, решающее вопросы местного значения) и пассивного (население, в чьих интересах решаются вопросы местного значения).
В таком аспекте более предпочтительным выглядит мнение А. Н. Костюкова, который отмечает, что оба понятия «можно либо отождествлять, либо разграничивать по их общелексическому значению, имея ввиду, что «население» — это группа лиц, формально объединенных территорией проживания, а «местное сообщество» — объединение людей по месту жительства, связанных формальными и неформальными отношениями» [8, с.82]. В связи с этим стоит заметить, что в литературе высказывается мнение о множественности местных сообществ, существующих в границах одного муниципального образования [2, с.67-117]. Эта точка зрения основывается на довольно сомнительном основании, поскольку смешивает и публично-властные сообщества, и общественные (территориальное общественное самоуправление) и гражданско-правовые институты (жилищные).
Все сказанное выше относительно «местного сообщества» касалось только одного аспекта местного самоуправления — политического, формального. Данный аспект важен и в какой-то мере приоритетен, так как право на осуществление местного самоуправления — это политическое право, которое граждан согласно статье 3 Федерального закона № 131-ФЗ реализует в различных формах — это участие в местных референдумах, муниципальных выборах, иные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. В этом аспекте муниципальное образование в лице местного сообщества и/или органов местного самоуправления отражают публично-властную сторону местного самоуправления. В. Е. Чиркин, обосновывая понятие «территориального публичного коллектива» как одного из носителей статуса юридического лица публичного права, связывает его с понятием «источника публичной власти»; это позволяет ему отделять «коллектив» от публично-правовых образований и от административно- территориальных единиц [15, с.171-174, 192-193].
Только политико-властным измерением местное самоуправление не ограничивается. Н. С. Бондарь предложил рассматривать местное самоуправление как явление, обладающее триединой конституционно- правовой природой: институт правового положения личности, выражение муниципальных институтов гражданского общества и институт публичной власти [1, с.48-62]. О публично-властном аспекте местного самоуправления как форме муниципальной власти было сказано достаточно, а субъективно-личностный — как право гражданина на осуществление местного самоуправления — для наших рассуждений неважен.
Остается лишь социальный аспект местного самоуправления как формы самоорганизации населения (гражданского общества), проживающего на территории муниципального образования и связанного общими интересами. В этом аспекте к формальным связям, скрепляющим «местное сообщество», можно добавить неформальные. Ю. Филиппов и В. Гассий отмечали, что местное сообщество можно охарактеризовать лишь по совокупности признаков, которые в свою очередь в зависимости от избранного подхода могут быть самые разнообразные: а) население/общность людей (историческая, культурная, соседская), б) пространство в пределах определенных границ (географических, административных, экономических, информационных), в) социальное взаимодействие (соседские отношения, общие правила и нормы поведения, общие властные структуры, общественные услуги, организации, взаимосвязь в производственной деятельности), г) чувство сообщества (общность ценностей, чувство принадлежности, чувство сопричастности к событиям в сообществе, чувство ответственности перед сообществом) [14, с. 65-67].
Таким образом, местное сообщество представляет собой особый социальный организм, в политическом (формальном) плане отличный от населения, проживающего на территории муниципального образования, и вместе с тем являющийся его частью как носитель неформальных связей. Хотя в правовых актах Российской Федерации понятие «местное сообщество» используется не регулярно, но все же линию разграничения они устанавливают.
Список литературы
1. Бондарь, Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. - Москва: Норма, 2008. - 592 с.
2. Кокарев, И. Е. Местные сообщества и местное самоуправление: технологии участия. - Москва: МОНФ, 2007. - 208 с.
3. Конституция Республики Карелия: принята ВС КАССР 30 мая 1978 г. в ред. от 20 января 1994 г. с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
4. Конституция Республики Коми: принята Верховным Советом Республики Коми 17 февраля 1994 г. с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
5. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // СПС-Консультант плюс.
6. Кутафин, О. Е. Муниципальное право Российской Федерации / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - 3-е изд. - Москва: Проспект, 2011. - 672 с.
7. Муниципальное право России / Под ред. А. Н. Кокотова. - 4-е изд. - Москва: Юрайт, 2014. - 567 с.
8. Муниципальное право России / под ред. А. Н. Костюкова. - Москва: Юнити-Дана: Закон и право,2012. - 687 с.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. №131-ФЗ с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
10. Устав Московской области: принят решением Мособлдумы от 5 ноября 1996 г. № 5/108 и решением Мособлдумы об отклонении заключения Главы Администрации МО от 4 декабря 1996 г. № 6/112 с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
11. Устав Новгородской области: принят Постановлением Новгородской областной Думы от 31 августа 1994 г. № 65-ОД с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
12. Устав Псковской области: принят Псковским областным Собранием депутатов 29 марта 2001 г. с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
13. Устав Санкт-Петербурга: принят ЗС СПб 14 января 1998 г. с изм. и доп. // СПС-Консультант плюс.
14. Филиппов, Ю., Гассий, В. Развитие местных сообществ // Муниципальная власть. - 2004. –№ 11-12. - С. 64-72.
15. Чиркин, В. Е. Юридическое лицо публичного права. - Москва: Норма, 2007. - 352 с.
16. Шугрина, Е. С. Муниципальное право России. - 2-е изд. - Москва, 2007. - 672 с.
