31 января 2016г.
Современное российское государство, в силу конституционного положения о федеративном территориальном устройстве, закрепленного соответственно в статье первой Конституции РФ, имеет двухуровневую систему органов государственной власти и управления – федеральную, действующую на всей территории РФ, и региональную, действующую на территории конкретного отдельного субъекта федерации.1
Таким образом, объектом моего исследования выступает система органов государственной власти и управления субъекта РФ, предметом же – модели организационно – правового построения систем органов государственной власти и управления в субъектах РФ, т. к. в соответствующей научной конституционно – правовой литературе данная проблематика не нашла соответствующего анализа и освящения.
Актуальность освящения данной конституционной научно – правовой проблематики обусловлена практической необходимостью в интенсивном социально – экономическом развитии субъектов РФ в современных условиях. В этой связи вопрос организации системы органов государственной власти и управления, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность в субъектах Российской Федерации, с учетом специфики конкретного субъекта федерации (его конституционно – правового статуса, национального состава населения, социально – экономического развития, историко – культурных традиций), имеет основополагающие практико – ориентированное значение, как юридическая основа осуществления данной управленческой деятельности в субъектах РФ (например, данные вопросы возникают в случаях образования новых субъектов РФ – в случаи с воссоединением Крыма с РФ в 2014 г.; предложений об изменении данных моделей в субъектах РФ – например, предложение губернатора Иркутской области об изменении модели управления областью, сделанное им во время выступления с Посланием к Законодательному Собранию области в феврале этого года).
Степень научной разработанности данной проблематики, как уже упоминалось, не представлена отдельными научными трудами, посвященными именно рассмотрению вопроса организации систем органов государственной власти и управления в субъектах РФ, в частности моделям их организационно – правового построения. Исследователи, такие например, как Баглай М.В. в учебнике «Конституционное право России», Шахрай С.М. в работе «Конституционное право Российской Федерации», дают лишь характеристику моделей построения органов государственного управления, без преломления, как уже упоминалось, их рассмотрения касательно субъектов РФ.
Федеральный законодатель отразил в правовых нормах уже ранее упоминавшегося ФЗ № 184 – ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», посвященного, в том числе, и моделям организационно – правового построения систем органов государственной власти и управления субъектов федерации, две модели таких систем: президентскую и парламентарную.
Президентская модель организации власти, согласно общей теории конституционного права, характеризуется наличием президента как высшего должностного лица, отсутствие поста главы правительства, внепарламентский метод избрания президента, как правило, невозможностью президента распустить парламент, сильными властными позициями в сфере исполнительной власти, определении ее структуры и системы, ответственностью высшего исполнительного органа власти (например, Правительства) перед ним.2
1 Рос. газ. 1993. 25 дек.
2 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай. 6- е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 231.
На региональном уровне власти и управления данная модель соответственно трансформируется в главу региона (губернатора, главу республики) как высшего должностного лица субъекта федерации, возглавляющего систему исполнительных органов власти, имеющего широкие властные полномочия по ее формированию, избираемого непосредственно населением региона, но с одной особенностью, характерной для иных моделей – правом на досрочный роспуск представительного органа власти (как и правом самого представительного органа на досрочную отставку главы субъекта). В ФЗ № 184 – ФЗ данные положения нашли отражение в статье 18, название которой имеет двойное название - высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), тем самым отождествляя данные понятия и соответственно должности. Кроме того, часть 3 данной статьи также определяет механизм избрания главы региона непосредственно населением региона.3 Среди субъектов РФ, чьи системы органов государственного управления построены согласно этой модели, можно назвать такие, как, например, Республика Бурятия, Тверскую и Иркутскую области.
В частности, согласно части 1 статьи 69 Конституции Республики Бурятия, Глава Республики Бурятия является высшим должностным лицом республики, возглавляет ее исполнительный орган (Правительство РБ), определяя структуру и систему исполнительных органов республики, а также, согласно статье 91 Конституции республики, имеет право на роспуск парламента республики (Народного Хурала РБ) (как и сам Народный Хурал РБ на досрочное прекращение его полномочий, согласно статье 77 Конституции республики). Кроме того, статья 71 Конституции республики закрепила порядок и механизм прямых выборов Главы республики.4
Похожие положения закрепляет и Устав Тверской области. Так, статья 118 (пункт а и б) Устава закрепляет за губернатором, которому может быть выражено недоверие Законодательным Собранием области, влекущие его отставку Президентом РФ (статья 114 Устава области), статус главы исполнительного органа области и самой области соответственно, определяющим структуру и систему исполнительных органов области, но без прямого закрепления за ним полномочий по роспуску представительного органа области (в данном случаи, в статье 103 Устава, среди прочего, есть ссылка на соответствующий федеральный закон, предусматривающий такую возможность). Помимо этого статья 111 Устава области закрепляет порядок и механизм избрания губернатора непосредственно населением области.5
Касаемо Иркутской области можно отметить следующие. Так, статья 57 (подпункт 2 пункта 2) Устава Иркутской области закрепляет за губернатором, избираемым населением области, которому может быть выражено недоверие Законодательным Собранием области, влекущие его отставку Президентом РФ (статья 61 Устава области), статус главы исполнительной власти области и главы Правительства области, определяющего структуру исполнительных органов области, принимающего решение об отставке Правительства области (статья 58 Устава области), имеющим право, согласно статье 52 Устава области, в соответствии с федеральным законом прекратить досрочно полномочия Законодательного Собрания области в определенных случаях. Помимо этого статья 63 Устава закрепляет за губернатором право на определение структуры и системы исполнительных органов власти области.
Однако в будущем возможно разделение должностей главы области и Правительства области, и коррекция модели организации областной системы органов государственной власти и управления полностью в рамках смешанной модели организации системы органов государственного управления.
Парламентарная модель организации власти, согласно общей теории конституционного права, характеризуется наличием сильного парламента, ответственностью правительства только перед ним, слабостью властных полномочий президента, монарха (в случаях с монархией), избираемого парламентарным или непарламентарным путем, имеющего, однако, полномочия по роспуску представительного органа власти и т.д.6
На региональном уровне власти и управления данная модель трансформируется соответственно в наличие сильного представительного органа власти, формирующего высший исполнительный орган власти, избирающего в некоторых случаях главу региона, который, однако, в определенных условиях может досрочно распустить представительный орган власти и управления. В ФЗ № 184 – ФЗ данные положения нашли свое отражение, например, в части 3.2 статьи 18, в которой закреплено положение о возможности выбора главы региона его представительным органом; в статье 9 настоящего федерального закона, в которой закреплен механизм возможного досрочного роспуска представительного органа главой региона, а также в статье 19 данного федерального закона, в которой закреплена возможность досрочной отставки главы субъекта Президентом РФ, в связи с выражением ему недоверия представительным органом данного субъекта РФ.7 Среди субъектов РФ, чьи системы органов государственного управления построены согласно этой модели, можно назвать такие, как, например, Республика Саха (Якутия), а также, конечно же, Республика Крым.
3 Рос. газ. 1999. 26 окт.
4 Респ. газ. 1994. № 2. Ст. 10.
5 Обл. Ведомости. 1996. № 12. Ст. 43.
6 Шахрай, С.М. Конституционное право Российской Федерации / С. М. Шахрай, А. А. Клишас. М., 2010. С. 344.
В частности, статья 56 Конституции республики (что также подтверждает статья 72 Конституции) закрепляет достаточно широкие полномочия парламента (Ил Тумэна) в части установления системы и структуры органов исполнительной власти, дачи согласия на назначение главы Правительства, отдельных министров, выражения недоверия Правительству, влекущие его отставку; в тоже время в статье 72 (пункт 11) Конституции республики закреплено право главы республики, избираемого населением республики (статья 70 Конституции республики) на роспуск парламента в предусмотренных Конституцией республики случаях, впрочем, как и самого Ил Тумэна, на основе предложений Президента РФ, на досрочную отставку Главы республики (статья 75 Конституции Якутии).8
Похожие положения закреплены и в Конституции Республики Крым, принятой Государственным Советом Республики Крым 11 апреля 2014 г. Так, согласно статье 62 Конституции республики, именно представительный орган республики (Государственный Совет) избирает Главу Республики; он же, согласно статье 66 - 67 Конституции, имеет право на инициирование досрочной отставки Главы Республики (как и сам Глава Республики имеет право на досрочный роспуск Государственного Совета, согласно статье 80 Конституции) и выражение ему недоверия соответственно, а также полномочия по даче согласия на назначение главы Правительства республики и утверждение иных должностей в системе исполнительных органов государственной власти и управления в республике, системы и структуры самих исполнительных органов республики (статья 75, 82 Конституции).9
Третьей моделью организации органов государственного управления, не нашедшей своего отражения, но и не запрещенной, в федеральном законе № 184 – ФЗ, однако применяемой на практике регионами, согласно общей теории конституционного права, является смешанная модель, совмещающая в себе признаки двух вышеназванных моделей, характерная для федерального уровня власти и управления в нашем государстве.10 Среди субъектов РФ, чьи системы органов государственного управления построены согласно данной модели, можно назвать такие, как, например, Калининградскую, Свердловскую области.
В частности, часть 2 статьи 36 Устава Калининградской области закрепляет положение о назначении руководителя исполнительного органа власти (Правительства области) с согласия Областной Думы. При этом губернатор области, избираемый населением области (статья 29 Устава области), имеет достаточно широкие полномочия в регулировании деятельности органов исполнительной власти, например: определение их структуры и системы (статья 41 Устава), которых нет у представительного органа власти (в отличии, например, от Якутии). Кроме того, есть у губернатора и право на роспуск парламента (Областной Думы) (статья 30, пункт 17), которая, в свою очередь, может выразить недоверие губернатору области, влекущие его отставку Президентом РФ (статья 33 Устава области).11
Аналогичная система закреплена и в Уставе Свердловской области. Так, согласно статье 44 , среди прочего, губернатор, избираемый населением области (статья 43 Устава области) формирует Правительство области, согласуя кандидатуры Председателя Правительства области, руководителей исполнительных органов области с Областной думой; определяет их структуру и систему, принимает решение об отставке Правительства области. Кроме того, в статьях 41 и 47, соответственно, закреплены взаимные права губернатора и Областной Думы на взаимное досрочное прекращение полномочий в отношении друг друга, аналогично способам в приведенных ранее примерах субъектов РФ, чьи региональные конституционно – правовые нормы содержат похожие положения.12
Таким образом, исходя из представленных моделей организационно – правового закрепления системы органов государственной власти и управления в субъектах РФ, можно заключить: системы органов государственной власти и управления, модели их организационно – правового построения, несмотря на общую особенность по закреплению возможностей, касающихся взаимного досрочного прекращения полномочий в отношении друг друга между главой субъекта и его представительным органом при всех моделях организации публичной власти в субъектах РФ, неоднородны в различных субъектах РФ, что обусловлено спецификой конкретного субъекта федерации (например, их конституционно – правовым статусом, национальными и историко – культурными особенностями, а также уровнем социально – экономического развития субъекта РФ, ведь даже субъекты РФ с одинаковым конституционно - правовым статусом (что подтверждают примеры приведенных областей и республик) имеют различные модели организационно – правового построения органов государственной власти и управления, но, как было отмечено, с характерной общей особенностью по закреплению возможностей, касающихся взаимного досрочного прекращения полномочий в отношении друг друга между главой субъекта и его представительным органом при всех моделях организации публичной власти в субъектах РФ). В этой связи возникает широкий спектр для потенциального научного исследования и анализа зависимостей и взаимосвязей между данными особенностями субъектов РФ и моделями организационного – правового построения систем органов государственной власти и управления в данных субъектах РФ, что как раз таки и будет полезно при решении практических управленческих задач в субъектах РФ.
7 Рос. газ. 1999. 26 окт.
8 Респ. газ. 1996. № 1. Ст. 11.
9 Крымские. известия. 2014. 12 апр.
10 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай. 6- е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 312.
11 Обл. Ведомости. 1996. № 1. Ст. 15.
12 Обл. Ведомости. 2015. № 1. Ст. 16.
В этой связи, касаемо такого региона как Иркутская область, стоит заметить, что упомянутая коррекция организационно – правовой модели систем органов государственной власти и управления полезна для области в силу необходимости в ее опережающем социально – экономическом развитии, но в силу загруженности рабочего графика губернатора на федеральном уровне не успевающего, как главы исполнительной власти области, непосредственно руководить постоянным социально – экономическим управлением области, хотя, возможно, для удостоверения верности в предлагаемом шаге необходимо провести дополнительные (политологические, конституционно – правовые, социологические исследования).
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. // Рос. газ. – 1993. - 25 дек.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 1999 г. № 184 – ФЗ // Рос. газ. – 1999 – № 7. – Ст. 34.
3. Конституция Республики Бурятия (принята Верховным Советом Республики Бурятия 22 февраля 1994 г.) (с изм. и доп.) // Респ. газ. – 1994. - № 1. – Ст. 11.
4. Конституция Республики Крым (принята Советом Республики Крым 12 апреля 2014 г.) // Крымские известия. – 2014. – 12 апреля.
5. Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) (с изм. и доп.): утв. Законом Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 г. 54-З N 445-II // Респ. газ.- 1996. - № 1. – Ст. 12.
6. Устав Иркутской области от 17 апреля 2009 г. (с изм. и доп.): принят Постановлением Законодательного Собрания Иркутской области от 15 апреля 2009 г. № 9/5 – ЗС // Обл. ведомости. - 1996. - № 08. – Ст. 43.
7. 7. О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области (с изм. и доп.): закон Калининградской области от 18 января 1996 г. N 30 - ОЗ // Обл. Ведомости. - 1996. - № 1. – Ст. 15.
8. Устав Свердловской области (с изменениями на 30 июня 2014 года) (редакция, действующая с 1 января 2015 года) (с изм. и доп.): закон Свердловской области от 23 декабря 2010 года N 105-ОЗ // Обл. Ведомости. - 2015. - № 1. – Ст. 16.
9. Устав Тверской области (принят 5 ноября 1996 г.) (с изм. и доп.): принят Законодательным Собранием Тверской области 5 ноября 1996 года // Обл. Ведомости. - 1996. - № 12. – Ст. 43.
10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации / М. В. Баглай. - 6- е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2007. – 781 с.
11. Шахрай, С.М. Конституционное право Российской Федерации / С. М. Шахрай, А. А. Клишас. - М.: ОЛМА Медиа Групп, 2010. – 568 с.
