04 января 2016г.
Контроль - важная и неотъемлемая функция всякого управления, тем более управления организациями, учрежденными государством либо с участием государства. Государство в качестве собственника - очень сложное (многоуровневое) субъектно-институциональное образование, что адекватно проявляется и во всей системе управления, контроля, а также использования объектов государственной собственности.
Следует оговорить, что в российской практике фактически все 90-е годы ХХ в. отсутствовали не только надежные и обоснованные правовые регуляторы управления государственными унитарными предприятиями и иными организациями, но и приемлемые представления о критериях и показателях эффективности управления ими, соответственно, контроля их достижения1. Первым значимым правовым и концептуальным документом в этой связи стала принятая Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». В ней впервые было предусмотрено: а) применительно к каждому объекту (группе объектов) государства должна быть определена и зафиксирована цель; б) принцип эффективности управления, соответственно контроля, заключается в достижении цели управления (качественного результата деятельности) ценой максимальной экономии ресурсов. С этими концептуальными установками нельзя не согласиться. В дальнейшем они последовательно были воплощены в блок нормативно-правовых актов и методических рекомендаций.
Исходя из установок данной «Концепции», на практике контроль хозяйственной деятельности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) и акционерных обществ с участием в их уставных капиталах государства (не менее 25% акций), одновременно эффективности управления ими и использования государственного имущества осуществляется регулярно в трех формах.
1. Внешний контроль в форме «независимого аудита» (применительно только к финансово- хозяйственной деятельности).
1 Примечание: статья подготовлена по итогам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по Государственному заказу Финуниверситета в 2014 году.
2. Ведомственный контроль со стороны ответственных отраслевых федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), организующих плановые проверки по утвержденному графику посредством учреждения специальных балансовых комиссий.
3. Контроль наличия, правомерности и эффективности использования федерального имущества, закрепленного за ФГУП и иными госорганизациями, со стороны федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущества) и его территориальных подразделений.
В системе контроля ключевое место по своему значению должен занимать аудит эффективности, позволяющий обстоятельно информировать собственника (государство)и общество о том, насколько рационально управляется и используется его имущество в составе конкретной компании (предприятия) для достижения утвержденных целей, что в итоге позволяет разрабатывать«оптимизационные управленческие решения».
Примерно в таком контексте аудит эффективности как форма контроля предусмотрен в действующем федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 5 апреля 2014 г. № 41- ФЗ. При этом во временном плане законом резонно предусмотрено проведение предварительного, текущего и последующего аудита (контроля) эффективности деятельности предприятий и более того - различных стратегий, программ, инвестиционных проектов в сфере государственного сектора экономики. Однако в отличие от государственного аудита, в сфере«независимого аудита»контроль эффективности деятельности, управления, либо использования имущества в компаниях (предприятиях) любой формы собственности, как предмет контроля, полностью отсутствует.
В соответствии с исторически сложившейся международной практикой в действующих нормативно- правовых актах, в том числе в федеральном законе "Об Аудиторской деятельности" от 30.12. 2008 г. № 307- ФЗ (с изм. и дополнениями), анализ и оценка эффективности управления в государственной организации (унитарном предприятии, корпорации, компании) не предусмотрены. Согласно п.3 ст. 1 этого Закона «Аудит – независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности». Иных предметных целей независимого аудита ни в Законе, ни в Федеральных правилах (стандартах) аудиторской деятельности не предусмотрено. Нормативно не позиционирован аудит эффективности управления, использования имущества и среди разрешенных сопутствующих услуг аудиторской деятельности.
Установленный правовой порядок независимого аудита понятен и приемлем в отношении частных компаний, но явно недостаточен в отношении государственных организаций, не ограниченных сугубо рыночными целями деятельности. По этой причине внешний, весьма дорогостоящий и обязательный (в предусмотренных законом случаях) аудит государственных организаций, проводимый отобранными на конкурсной основе аудиторскими компаниями, носит половинчатый ималопродуктивный характер.
Такое положение подвергалось изначально критике даже чиновниками ответственных государственных органов, которая в итоге была учтена лишь в указанном ФЗ о Счетной палате РФ. Так, представитель Минимущества РФ - начальник управления С.В.Торопов, выступая на седьмом Петербургском международном экономическом форуме (2003 г.), подверг резкой критике порядок проведения независимого аудита, для которого серьезные финансовые манипуляции директоров госпредприятий, включая вывод средств в офшоры и различные сторонние компании, попросту безразличны, так как "согласно аудиторским стандартам, аудитор не только не должен давать оценку соблюдения интересов собственников, но и не должен давать оценку эффективности отдельных операций аудируемого лица" [2]. Заметим, что цитируемое здесь слишком откровенное положение о предмете аудита в современной редакции Федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности исключено.
В действующих правовых актах процедуры контрольных мероприятий методически одинаково распространяются на государственные унитарные предприятия и на акционерные общества с государственным участием. Но если для акционерных обществ действующий порядок проведения независимого аудита имеет практическое значение, поскольку сведения о достоверности проверяемых данных нужны для его акционеров и заинтересованных сторонних юридических лиц, которые сами формируют мнение об эффективности деятельности менеджмента компании, то по части предприятий, относящихся к государственному сектору, такой предметной области аудита, полагаем, недостаточно. Независимое мнение об эффективности управления государственным (муниципальным) имуществом необходимо знать не только заинтересованным госорганам, но и обязательно широким кругам общественности (конечному бенефициару).
Вследствие изложенного правопорядка, за бортом независимого аудита предметно остаются вопросы не только эффективности управления, но и не менее важные вопросы соблюдения интересов собственника-государства в целом, а также в части правоприменительной практики в частности. Представляется, что соответствующие поправки в законодательство об аудиторской деятельности в отношении предприятий государственного сектора явно назрели. Аудит эффективности управления и использования федерального имущества в интересах собственника можно было бы включить, конечно, не в основную, а в сопутствующие виды (услуги) аудиторской деятельности.
Следует далее подчеркнуть, что и внутриведомственные проверки унитарных предприятий и акционерных обществ специальными балансовыми комиссиями (по утвержденному графику) мало что изменяют к лучшему. В части оценки правоприменительной практики руководства госпредприятий - явно ничего. Таких вопросов в программе проверок этих комиссий попросту нет. Разумеется, без этого сегмента контроля невозможна и оценка соблюдения интересов собственника.
Действующий порядок образования и работы балансовой комиссии изначально установлен Распоряжением Минимущества РФ от 10.07.2000 г. №183-р (по состоянию на июль 2011 года), которым утверждены Методические рекомендации по проведению анализа эффективности деятельности государственных хозяйственных организаций [1]. В предметном плане балансовым комиссиям рекомендовано выполнение следующих задач.
1. Оценка текущего финансового состояния предприятий…
2. Оценка эффективности использования имущества предприятий.
3. Контроль за выполнением утвержденных показателей экономической эффективности деятельности предприятий.
4. Обеспечение безусловного перечисления предприятиями в федеральный бюджет части чистой прибыли либо дивидендов.
5. Внесение предложений по совершенствованию систем управления предприятиями … в целях повышения эффективности производственно-хозяйственной и финансовой деятельности; предложений о реорганизации, ликвидации, продаже как имущественных комплексов; предложений об ответственности руководителей унитарных предприятий и представителей государства в органах управления акционерных обществ.
Рекомендованный состав документов для проверки и анализа эффективности деятельности предприятия - полный набор бухгалтерских документов, финансовой отчетности и расшифровок, используемых аудиторскими компаниями. Единственное отличие - востребование справок о наличии и использовании недвижимого имущества.
Никаких задач по изучению организационных структур, их типов, а также организационной культуры управления предприятием среди целей и задач проверок не устанавливается. Поэтому несколько неожиданной (беспочвенной) является формулировка задачи в п. 5 " Внесение предложений по совершенствованию систем управления предприятиями…" и соответственно, в Заключительных положениях "Комиссия … по результатам анализа оценивает качество систем управления предприятий…, а также уровень профессиональной компетентности руководителей…". При этом в п. 14 Методических рекомендаций предусмотрена достаточно жесткая ответственность руководителя предприятия (вплоть до увольнения) в случае невыполнения рекомендаций комиссии, повлекшего ухудшение финансово- хозяйственного положения предприятия. Но ведь последнее может быть вызвано и внешними, прежде всего, рыночными обстоятельствами.
Таким образом, в предметной области, соответственно, среди задач проверок балансовых комиссий отсутствует проверка качества системы управления государственным предприятием в части ее субъектной и организационной составляющей, а также не представлены такие предметные области, как выполнение специфических целей и задач унитарного предприятия, согласно его уставной деятельности, реализуемые мероприятия по совершенствованию системы управления, степень соответствия управленческой деятельности требованиям и нормам действующего законодательства, общая интегральная оценка качества и эффективности управленческой деятельности.
При этом в части оценки эффективности деятельности и управления предприятием ключевое место занимают стоимостные рыночные показатели (они же целевые показатели, но вне специфики деятельности), сравниваемые по двум схемам: «факт – план», «прирост к предыдущему периоду». Такой методический подход отражает, во-первых, лишь текущую ситуацию, к тому же лишь в рыночном контексте и измерении, во-вторых, исключает балльно-рейтинговую оценку деятельности и управления госорганизациями даже в рамках одной отрасли.
Наконец, объектно-предметная область контрольных мероприятий деятельности предприятий со стороны Росимущества и его территориальных органов включает:
- выявление наличия, порядка закрепления и учета, а также внесения имеющегося у предприятия на законных основаниях федерального имущества в реестр объектов федерального имущества с последующей ежеквартальной актуализацией базы данных (реестр ведет Росимущество);
- соблюдение законодательства в части установленного порядка распоряжения, владения и использования объектов федеральной недвижимой собственности, закрепленных за унитарным предприятием;
- планирование, контроль и обеспечение поступления в федеральный бюджет доходов от использования объектов федерального имущества (части чистой прибыли, арендных платежей, выручки от продажи имущества, дивидендов акционерных обществ и др.).
Очевидно, что данные предметные области контроля предприятий со стороны Росимущества и его структур прямо не относятся к вопросам контроля эффективности производственно-хозяйственной и управленческой деятельности предприятий, затрагивают только эффективность использования объектов федеральной собственности, преимущественно в форме перечисляемых в федеральный бюджет доходов.
Резюме: а) в состав сопутствующих услуг независимого аудита следует включить положение о праве проведения аудита эффективности управленческой деятельности, соблюдения интересов собственника- государства в части государственных унитарных предприятий, компаний, корпораций (соответственно право заказа такого аудита со стороны ответственных государственных органов);
б)в предмет, соответственно, задачи проверок государственных организаций балансовыми комиссиями включать – анализ и оценку качества управленческой деятельности; степень реализации специфических целей и задач, включая освоение государственных средств по финансированию капиталовложений; состояние правоприменительной практики.
Список литературы
1. Распоряжение Минимущества РФ от 10.07.2000 г. №183-р "Об утверждении Методических рекомендаций по организации и проведению анализа эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности" (с изм. на июль 2011 года).
2. Торопов С.В. Аудит эффективности: опыт, проблемы, перспективы. -Материалы круглого стола седьмого Петербургского международного экономического форума/ под ред. С.В. Степашина.- М.: "Финансовый контроль", 2003 , с. 59).
